II OSK 118/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1024/23 w sprawie ze sprzeciwu M. S. i M.S.2 od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 386/23 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1024/23, oddalił sprzeciw M. S. i M.S.2 (dalej powoływanych jako skarżący) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 386/23 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W związku z pismem Burmistrza Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy o przeprowadzenie kontroli w związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej powoływany jako PINB lub organ pierwszej instancji) zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o wskazanie, czy organ administracji architektoniczno - budowlanej wydał decyzję o pozwoleniu na budowę lub przyjął zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania i wykonania robót budowlanych w ww. lokalu. Po otrzymaniu odpowiedzi, z której wynikało, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie odnalazł w swoich zasobach takiej dokumentacji, w dniu 26 listopada 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego lokalu, w trakcie których ustalił, że składa się on z 6 pokoi, dwóch łazienek i kuchni, znajduje się w nim siedziba zajmującego się psychoterapią Stowarzyszenia [...]. W trakcie oględzin, poza właścicielami, w lokalu nikt nie przebywał. Nie stwierdzono intensyfikacji użytkowania, pogorszenia warunków sanitarnych ani warunków ewakuacji. Zawiadomieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Następnie, PINB postanowieniem z 28 lutego 2022 r. nr IIOT/62/2022, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej zwanej P.b.), wstrzymał użytkowanie ww. lokalu mieszkalnego oraz nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów w terminie 2 miesięcy od doręczenia tego postanowienia. PINB decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr IIOT/247/2022, na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 P.b., nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (na cele mieszkalne) lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, obecnie wykorzystywanego jako siedziba Stowarzyszenia [...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący. W dniu 26 października 2022 r. została przeprowadzona dodatkowa kontrola, w trakcie której organ pierwszej instancji stwierdził brak wykonania ww. decyzji organu i ustalił, że w lokalu będącym przedmiotem postępowania w dalszym ciągu mieści się siedziba Stowarzyszenia [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany również jako organ odwoławczy) opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. uchylił w całości zaskarżona decyzję z dnia 2 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Organ odwoławczy dostrzegł błędy w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu. Uznał, że brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, skoro postanowienie nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów zostało nieprawidłowo doręczone skarżącym. Wadliwe doręczenie nie dało podstaw do przyjęcia stanowiska o niewywiązaniu się przez skarżących z obowiązku na nich nałożonego postanowieniem z 28 lutego 2022 r., czym organ pierwszej instancji naruszył art. 71a ust. 4 P.b. Dalej wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że organ kierował wszelką korespondencję do skarżących na nieprawidłowy adres, tj. na [adres 1] (dzielnica [...]), pomimo tego, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 26 listopada 2021 r. oględzin skarżący podali jako swój adres: [adres 2] (dzielnica [...]). Adresowana do stron korespondencja obejmowała zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 7 grudnia 2021 r., jak i wezwanie z dnia 7 grudnia 2021 r., postanowienie z dnia 28 lutego 2022 r. oraz decyzję PINB z 2 sierpnia 2022 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że o treści decyzji PINB z dnia 2 sierpnia 2022 r. skarżący dowiedział się w trakcie przeglądania akt sprawy w siedzibie organu powiatowego w dniu 31 października 2022 r. (protokół z przyjęcia interesanta), po czym dochowując kodeksowego terminu skarżący złożyli od powyższej decyzji odwołanie. Organ odwoławczy wskazał także, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego pozyskał dokumentację wskazującą na pierwotny, mieszkalny charakter spornego lokalu, tj. zaświadczenie z Urzędu Gminy Warszawa Centrum z dnia 27 grudnia 1995 r. oraz poświadczenie nr 142/P/MC/95 z dnia 15 września 1995 r. wskazujące na mieszkalny charakter zarówno spornego lokalu, jak i budynku w którym się on znajduje. PINB słusznie więc uznał, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że kontrolowany lokal użytkowany jest obecnie na cele związane z prowadzeniem działalności w zakresie psychoterapii, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dokonana zmiana sposobu użytkowania wpłynęła na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. W odniesieniu do treści art. 71a P.b., który określa sposób procedowania organu w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ odwoławczy stwierdził, że dokonane przez PINB ustalenia uzasadniały wszczęcie procedury legalizacyjnej, wstrzymanie użytkowania lokalu oraz nałożenie na skarżących obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów określonych dyspozycją art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 P.b. Niemniej, zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na to, że decyzja PINB nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu wydana wobec nieprzedłożenia przez skarżących dokumentacji wymaganej postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r., które nie zostało skarżącym skutecznie doręczone z uwagi na wadliwe zaadresowanie przez organ pierwszej instancji przesyłki, organ odwoławczy stwierdził brak podstaw dla przyjęcia niewywiązania się przez skarżących z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, o którym wiedzę skarżący posiedli dopiero po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji, tj. w dniu 31 października 2022 r., w trakcie przeglądania akt w siedzibie organu powiatowego. W tych warunkach Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne, aby w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji doręczył skarżącym w sposób prawidłowy (tj. na wskazywany przez nich adres dla doręczeń) wszelką opisywaną wyżej dokumentację, w tym postanowienie z 28 lutego 2022 r. nr IIOT/62/2022. Skarżący wnieśli sprzeciw od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2023 r. żądając jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem: 1) art. 138 § 2 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. polegającym na tym, że decyzja ta utrzymuje w mocy postanowienie PINB z dnia 28 lutego 2022 r. o wstrzymaniu użytkowania lokalu, mimo że: a) postanowienie to zostało wydane w wyniku postępowania, w którym strony nie mogły uczestniczyć z winy organu pierwszej instancji (zawiadomienia wysyłane na zły adres); b) w myśl art. 142 K.p.a. postanowienie to zostało zaskarżone w odwołaniu, na podstawie którego organ drugiej instancji prowadził postępowanie; 2) art. 138 § 2 K.p.a. polegające na niewłaściwym wskazaniu okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę, a mianowicie na wskazaniu: a) okoliczności, że w lokalu zmieniono ściany działowe w taki sposób, że dodano nowe pomieszczenie (nieprawda); b) okoliczności, że w lokalu dodano drugą łazienkę (nieprawda); c) okoliczności, że lokal jest obecnie użytkowany w sposób, który wymaga spełnienia norm kodeksu pracy, podczas gdy w rzeczywistości nikt nie jest tam zatrudniony, a organy tego nie sprawdziły; d) okoliczności, że istnieje potrzeba dostosowania drogi ewakuacyjnej i instalacji higieniczno-sanitarnych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie organu odwoławczego co do dostrzeżonych błędów w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu. Zostało ono przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, bowiem skarżących pozbawiono możliwości udziału w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, z przyczyn bezspornie leżących po stronie organu pierwszej instancji, gdyż sprowadzających się do wadliwego adresowania przez PINB wszystkich kierowanych do stron postępowania pism procesowych oraz rozstrzygnięć tego organu, skarżący zostali pozbawieni prawa udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co niewątpliwie odpowiada przesłance "wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania", uzasadniającej podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji skarżący pozbawieni zostali zarówno wiedzy o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonym przedmiocie, jak i możliwości reakcji na postanowienie z dnia 28 lutego 2022 r., nakładające na nich obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ustalenie opłaty legalizacyjnej, co skutkowało wydaniem przez PINB, na podstawie art. 71a ust. 4 P.b., decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Zdaniem Sądu, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy zasadnie powiązał w objętej sprzeciwem decyzji wyłącznie z dyspozycją art. 71a ust. 4 P.b., wskazał w niej bowiem, że zastosowanie ostatnio powołanego przepisu materialnoprawnego jest uwarunkowane skutecznym (prawnie) doręczeniem postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. , co w tej sprawie nie miało miejsca. W efekcie Sąd zaaprobował stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że opisana powyżej proceduralna wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogła zostać konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego, gdyż prowadziłoby to do rażącego naruszenia nie tylko art. 10 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a., ustanawiającego zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Stąd wydanie decyzji kasacyjnej organ w sposób uprawniony połączył z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego z udziałem stron stwierdzając, że powinno zostać im prawidłowo doręczone, m.in., zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie oraz postanowienie PINB z dnia 28 lutego 2022 r. wstrzymujące użytkowanie lokalu i nakładające na strony obowiązek przedłożenia organowi określonym w nim dokumentów, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wadliwe doręczenie nie daje podstaw dla przyjęcia stanowiska o niewywiązaniu się przez strony z obowiązku nałożonego na nie postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r., o którym wiedzę skarżący posiedli dopiero po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji, tj. w dniu 31 października 2022 r., w trakcie przeglądania akt w siedzibie organu powiatowego. Przyjmując zatem, że zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 września 2019 r. wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości. W skardze kasacyjnej pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) przez niewłaściwe zastosowanie: odmowa zastosowania art. 10 § 1 K.p.a., polegająca na tym, że WSA uznał, że "kwestie, co do których organ odwoławczy uznał, że zostały dostatecznie wyjaśnione w dotychczasowym postępowaniu i w związku z czym nie nakazał ich ponownego rozważania przez organ I instancji nie są kwestiami, które podlegają ocenie Sądu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem", podczas gdy w rzeczywistości te okoliczności zostały wyjaśnione w postępowaniu, które z winy organu pierwszej instancji prowadzone było całkowicie bez udziału stron (skarżących kasacyjnie), skutkiem czego Sąd powinien był stwierdzić, że nie zostały one prawidłowo wyjaśnione; 2) przez błędną wykładnię art. 64e P.p.s.a., polegającą na tym, że zdaniem Sądu art. 64e P.p.s.a. pozwala jedynie na skontrolowanie przez Sąd, czy spełnione były warunki do podjęcia przez organ administracji drugiej instancji jakiejkolwiek decyzji kasatoryjnej, natomiast nie pozwala Sądowi na skontrolowanie, czy zakres, w jakim decyzja kasatoryjna uchyla czynności podjęte przez organ administracji pierwszej instancji, był zgodny z art. 138 § 2 K.p.a.; podczas gdy art. 64e P.p.s.a., rozumiany prawidłowo, przewiduje kontrolę przez Sąd nie tylko tego, czy były spełnione warunki do podjęcia przez organ administracji drugiej instancji jakiejkolwiek decyzji kasatoryjnej, ale także do kontroli, czy konkretna decyzja kasatoryjna została podjęta prawidłowo w świetle art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności, czy zakres, w jakim decyzja ta uchyla czynności z pierwszej instancji, nie jest dowolny i czy decyzja nie jest wewnętrznie sprzeczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. odrzucił skargę kasacyjną M.S.2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Tym samym kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane, a następnie uzasadnione w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne koncentrują się wokół jednego zasadniczego zagadnienia i zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji przyjmującego, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Ocena sądu w wyniku sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a., w którym ustawodawca wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, LEX nr 2527287 i 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, LEX nr 2536459). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, gwarantuje też, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na sytuację prawną stron niebiorących udziału w postępowaniu sądowym. Sąd rozpoznając sprzeciw oceniając jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie tego przepisu nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020, nr 2, poz.19). Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji. Z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. wynika jednoznacznie, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, obowiązany jest wydać postanowienie, w którym wstrzyma użytkowanie tego obiektu lub jego części i nałoży obowiązek przedstawienia dokumentów, których złożenie jest wymagane przepisami art. 71 ust. 2 P.b., a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Innymi słowy przewidziane w art. 71a ust. 4 P.b. nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany tego sposobu - nie funkcjonuje bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Dopiero niewykonanie w terminie obowiązków albo dalsze użytkowanie uprawnia organ nadzoru do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Z uwagi na skutek niezastosowania się przez adresata do postanowienia wstrzymującego użytkowanie obiektu i nakładającego obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, wydane postanowienie wzywające musi być prawidłowo skierowane do adresata. Stwierdzenie zaś skierowania przesyłki, zawierającej postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, na nieprawidłowy adres adresata, unicestwia zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ pierwszej instancji poczynając juz od pierwszej czynności wszelką korespondencję kierował do skarżących na nieprawidłowy adres, tj. na [adres 1], pomimo tego, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2021 r. kontroli skarżący podali adres: [adres 2]. Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, skoro postanowienie nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów zostało nieprawidłowo doręczone skarżącym i dlatego nie mogło wywoływać dalszych skutków prawnych. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu pierwszej instancji, sprowadzających się do wadliwego adresowania przez organ pierwszej instancji wszystkich kierowanych do skarżących pism procesowych oraz rozstrzygnięć tego organu, skarżący zostali pozbawieni prawa do czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W konsekwencji, pozbawieni zostali zarówno wiedzy o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jak i możliwości reakcji na postanowienie z dnia 28 lutego 2022 r., nakładające na nich obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ustalenie opłaty legalizacyjnej, co skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 71a ust. 4 P.b., decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Wobec powyższego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji oraz organem odwoławczym, że wadliwe doręczenie postanowienia z dnia 28 lutego 2022 r. nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska o niewywiązaniu się przez skarżących z obowiązku nałożonego tym postanowieniem. Organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym - uzupełniającym postępowanie prowadzone w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie nie mogło zostać przeprowadzone, gdyż prowadziłoby to do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art 15 K.p.a.). Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego z udziałem stron, zapewniając im czynny udział w tym postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) stwierdzając, że powinno zostać im prawidłowo doręczone, m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 28 lutego 2022 r. wstrzymujące użytkowanie lokalu i nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia organowi określonym w nim dokumentów, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że bezzasadne okazały się zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, w tym dotyczący naruszenia art. 64e P.p.s.a. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii zgodności z prawem postanowienia z dnia 28 lutego 2022 r. wyjaśnić należy, że na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 P.b. nie przysługuje zażalenie. Zatem, zgodnie z art. 142 K.p.a., postanowienie to skarżący będą mogli zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie razem z rozstrzygnięciem wydanym przez organ pierwszej instancji na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw od kasacyjnej decyzji organu odwoławczego mógł jedynie ocenić istnienie przesłanek do wydania decyzji, w trybie art. 138 § 2 K.p.a., nie przesądzając kwestii związanej z prawidłowością wydania postanowienia wstrzymującego użytkowanie lokalu i nakładającego przedłożenie dokumentów w wyznaczonym terminie. Skoro nie zachodziły przyczyny do uwzględnienia sprzeciwu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.