II OSK 1171/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 716/22 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 97/20222 znak: WOP.7722.505.2022.LZ w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor) z 20 czerwca 2022 r. nr 97/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, wyrokiem z 20 stycznia 2023 r. o sygn. II SA/Łd 716/22, oddalił skargę. Sąd przypomniał, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem z 18 października 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud.") wstrzymał budowę budynku objętego zaskarżonym postanowieniem. Wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wskazano, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Pr.bud., przepisu art. 48 danego aktu nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Pr.bud.. Roboty budowlane wykonane przez inwestora w latach 2020 - 2021 wymagały zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...]. Sąd powyższą argumentację uznał za prawidłową i w ślad za organami podkreślił, że postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie zaskarżono do organu wyższego stopnia, a następnie do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do legalizacji zabudowy, składając wniosek o jej legalizację. Postanowieniem 17 stycznia 2022 r. przywrócono termin do złożenia wniosku o legalizację. Przebieg postępowania zdeterminował dalszy bieg procesu legalizacyjnego i, w ocenie Sądu, w takiej sytuacji organ I instancji był zobowiązany do zastosowania trybu postępowania z art. 48b Pr.bud.. Sąd I instancji podał, że inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w odpowiedzi na postanowienie organu z 18 stycznia 2022 r. inwestor poczynił próbę wypełnienia obowiązku z niego wynikającego, ale jemu nie sprostał. Stwierdzając braki w przedłożonych dokumentach i wychodząc naprzeciw woli inwestora zalegalizowania prac, wdrożono tryb z art. 49 ust. 1a Pr.bud.. Postanowienie o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie daje inwestorowi możliwość i szanse legalizacji samowolnie wykonanych prac, poprzez wyznaczenie kolejnego terminu na złożenie wymaganych dokumentów. Odnośnie zaś do określenia przez organ terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych ustawodawca pozostawił organowi nadzoru budowlanego swobodę w zakresie określenia jego długości. Niewątpliwie jednak termin ten powinien być wystarczająco długi, aby umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków. W ocenie Sądu zakreślony przez organ termin spełnił to założenie. Zdaniem Sądu I instancji nie można skutecznie negować trybu legalizacji zainicjowanego postanowieniem o wstrzymaniu robót i jednocześnie inicjować postępowania o przywrócenie terminu do legalizacji (równocześnie składając wniosek w tym przedmiocie), a następnie podejmować próbę sprostania obowiązkom wynikającym z postanowienia wydanego w trybie art. 48b. Jeżeli strona nie zgadza się z trybem wszczętego postępowania legalizacyjnego, to może zaniechać składania wniosku o legalizację. Skuteczność legalizacji zależy od woli inwestora. To od jego decyzji zależy, czy zdecyduje się na złożenie wymaganych dokumentów oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też wobec jego biernej postawy organ podejmie rozstrzygnięcie w oparciu o art. 49e Pr.bud., nakazujące usunięcie samowoli budowlane. Tryb legalizacji samowoli budowlanej stanowi bowiem swoistą przeciwwagę, do stosowanej kiedyś jedynej sankcji w formie nakazu rozbiórki. Stosowanie tego trybu jednak w dużej mierze pozostaje w gestii samego inwestora. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa.") w zw. z art. 144 i 105 § 1 Kpa. poprzez wydanie przez organ wyższej instancji postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, gdy zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i umarzającego prowadzone postępowanie; b) art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 Kpa. obligujących organ do samodzielnego i wszechstronnego zebrania a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem nie doszło do poczynienia przez ten organ podstawowych ustaleń faktycznych i prawnych, a to, że w niniejszej sprawie nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej z uwagi na chybione przyjęcie, iż na etapie zażalenia od postanowienia o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym organ wskazanych okoliczności nie bada. W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, orzeczenie o kosztach według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów powołanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjna oparto w niniejszej sprawie wyłącznie na zarzutach wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie z 20 czerwca 2022 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z 11 maja 2022 r. nakładające na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych dotyczących budowy budynku mieszkalnego. Wymaga podkreślenia, że to skarżący kasacyjnie w piśmie z [...] stycznia 2022 r. złożył wniosek o legalizację zabudowy będącej przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego i ten fakt wskazał na dalszy kierunek postępowania wynikający z art. 48b Pr.bud., który to organy wdrożyły wydając postanowienie z 18 stycznia 2022 r. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie wypełnił w sposób odpowiedni obowiązków wynikających z przepisów, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1a Pr.bud. wezwał skarżącego kasacyjnie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Postanowienie to ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga istoty sprawy i nie kończy postępowania w sprawie, ale jak wynika z powołanych przepisów jego wydanie jest obligatoryjne. Z powyższego wynika również zakres działania organów nadzoru budowlanego, które związane wnioskiem skarżącego kasacyjnie o legalizację przedmiotowej zabudowy ograniczyły się do kontroli nałożonych obowiązków w związku ze złożonym wnioskiem. Należy również stwierdzić, iż złożenie wniosku o legalizację jest wyłącznym prawem inwestora, który po złożeniu wniosku powinien wypełnić wszystkie obowiązki wynikające z przepisów a między innymi złożyć odpowiednie dokumenty. W każdej chwili inwestor może się wycofać z prowadzonego postępowania legalizacyjnego (art. 48a ust. 2 Pr.bud.) Niezasadne za tym są zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej a dotyczące kwestii czy organy powinny w tym postępowaniu badać kwestie istnienia lub nie samowoli budowlanej, gdyż to złożony przez inwestora wniosek determinuje przedmiot postępowania. Dopiero w decyzji kończącej całe postępowanie organ oceni czy doszło do samowoli budowlanej. Gdyby bowiem po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego inwestor nie złożył wniosku (zgodnie z zawartym pouczeniem) o legalizację organy prowadziłyby postępowanie w trybie art. 48 Pr.bud. Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w zw. z art.140 i 144Kpa, bowiem w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie okoliczności, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.