II OSK 1168/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 980/22 w sprawie ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 października 2021 roku nr XLIX/1508/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Brzezińskiej, Pomorskiej, Jugosłowiańskiej, Wiączyńskiej, J. Kasprowicza, Grabińskiej i Byszewskiej – obszaru centrum osiedla Nowosolna I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od S. L. na rzecz Miasta Łodzi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 980/22 oddalił skargę S.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 października 2021 r. nr XLIX/1508/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Brzezińskiej, Pomorskiej, Jugosłowiańskiej, Wiączyńskiej, J. Kasprowicza, Grabińskiej i Byszewskiej - obszaru centrum osiedla Nowosolna (dalej: m.p.z.p.). Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie: 1) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja), poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego rozróżnienia pozycji prawnej skarżącej w porównaniu od innych właścicieli okolicznych działek co do możliwości rozporządzania przysługującym prawem własności; oznacza to de facto przeniesienie odpowiedzialności za utrzymywanie ochrony środowiska i szeroko pojętego krajobrazu terenów podmiejskich na osobę prywatną, w celu uzyskania korzyści przez inne osoby trzecie, które będą mogły swobodnie wykorzystać z terenu graniczącego z terenami prywatnymi skarżącej jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 2) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego rozróżnienia pozycji prawnej skarżącej w porównaniu od innych właścicieli okolicznych działek co do możliwości rozporządzania przysługującym prawem własności; każdy powinien mieć prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w m.p.z.p., jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zaś własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności; jednakże w przedmiotowym stanie faktycznym wprowadzenie ograniczenia możliwej zabudowy na terenach objętych m.p.z.p. mimo braku obiektywnie istniejących i wykazanych przesłanek do konieczności tak drastycznego ograniczenia władztwa skarżącej nad jej własnością, która powinna podlegać konstytucyjnej ochronie to znaczy możliwość ograniczenia powinna być wyraźnie oparta i uzasadniona proporcjonalnie oraz z uwzględnieniem specyfiki danego terenu, a nie poprzez abstrakcyjne stwierdzenie, że właśnie te tereny, a nie inne zostaną ustalone jako tereny zielone pomimo możliwości ochrony pożądanego celu w inny sposób, który nie sprowadzałby się do tak drastycznego ograniczenia władztwa skarżącej nad przysługującą jej władnością nieruchomości; 3) art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.), dalej: u.o.p., który definiuj tereny zieleni jako - "tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym definicja terenu zielonego"; powyższa definicja pozwala uznać, że przesłanką uznania określonych terenów za tereny zielone jest ich publiczna dostępność, czego zdecydowanie nie można przypisać prywatnej działce rolnej stanowiącej własność skarżącej; 4) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. poprzez zaniechanie uzasadnionego dążenia do lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach danej jednostki osadniczej, w sytuacji kiedy obszary położone na północ od [...] de facto stanowią perfekcyjne miejsce dla dalszego rozwijania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak ma to miejsce na okolicznych terenach oznaczonych w uchwale; 5) art. 72 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), dalej: p.o.ś. poprzez bezpodstawne naruszenie zasad utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska polegające na przeniesieniu w całości ciężaru zapewnienia prawa do powszechnego korzystania ze środowiska wyłącznie na teren stanowiący własność prywatną w sytuacji, gdy zapewnienie funkcji publicznych powinno spoczywać na samorządach, a nie osobach prywatnych; 6) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Radę Miasta w Łodzi stanu faktycznego na datę wydania uchwały tj. aktualnie panujących warunków lokalnych w chwili podejmowania uchwały w sprawie m.p.z.p. dla ulicy [...] w [...], w stanie dostatecznym i z zachowaniem należytej staranności, co w konsekwencji doprowadziło do uchwalenia m.p.z.p. nieodzwierciedlającego aktualnie występującego na tym obszarze i w tym czasie środowiska. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]), dla której Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość jest objęta zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. działka skarżącej została podzielona na dwie różne kategorie terenów. Pierwsza kategoria teren oznaczony jako [...] - zgodnie z § [...] - dla którego jako podstawowe przeznaczenie plan ustala drogi dla rowerów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu rowerowego, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się: komunikację pieszą wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu pieszego, zieleń, tymczasowe obiekty budowlane związane z usługami: kultury, sportu i rekreacji, infrastrukturę techniczną (vide § 41 uchwały) przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi lokalne. Druga kategoria jaką objęta została działka skarżącej to [...] - tereny zieleni o charakterze naturalnym. W ocenie strony wyraźne rozdzielenie przeznaczenia nieruchomości będącej własnością skarżącej wywołuje nadmierną negatywną ingerencję w istotę prawa własności. Dalej podniesiono, że zarówno w uchwale, jak i w uzasadnieniu do uchwały nie zostało wyjaśnione, na jakiej podstawie działka nr [...], obręb [...] została zakwalifikowana do terenów zieleni o charakterze naturalnym, jakimi kryteriami kierował się organ przy dokonywaniu oceny przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że skarżąca w istocie kwestionuje ustalenia planu dotyczące swojej działki jedynie w części w jakiej została ona w planie przeznaczona pod zieleń naturalną. Pod zieleń naturalną (teren [...]) została przeznaczona jedynie część działki skarżącej. Już choćby z tego względu skarga winna zostać oddalona w zakresie w jakim działka, której skarga dotyczy nie została objęta przeznaczeniem pod teren zieleni naturalnej ([...]), czyli choćby pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren [...]) oraz teren drogi (teren [...]). Ponadto w toku procedury sporządzania planu miejscowego skarżąca nie złożyła wniosków do projektu planu. Działka o numerze [...] w obrębie [...] jest własnością S. L. ([...] udziału) oraz pana K. L. ([...] udziału). Zgodnie z informacjami zawartymi w rejestrze gruntów, działka o powierzchni [...] ha jest w części sklasyfikowana jako grunt rolny zabudowany (użytek gruntowy [...] kl. [...] - [...] ha), z w pozostałej części - jako grunt orny (użytek gruntowy R kl. [...] - [...] ha i kl. IVb - [...] ha). Na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy [...] m2 oraz dwa budynki gospodarcze sklasyfikowane jako inne budynki w gospodarstwie rolnym o powierzchni [...] m2 i [...] m2. Dla ww. działki wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku jednorodzinnego z dnia [...] 2005 r. Do dnia dzisiejszego nie złożono więcej żadnych wniosków o decyzję o warunkach zabudowy. Nie wydano również decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa działka obrębie [...] w kwestionowanym planie miejscowym z 2021 r. znajduje się w trzech terenach: [...] - dla którego jako podstawowe przeznaczenie plan ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi lokalne, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza infrastrukturę techniczną (vide § 18 uchwały); [...] - dla którego jako podstawowe przeznaczenie plan ustala zieleń o charakterze naturalnym, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza infrastrukturę techniczną (§ 31 uchwały). Organ wskazał, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest odzwierciedleniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], którego ustaleń plan miejscowy nie może naruszać uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...], zmienioną uchwałami Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] i Nr [...] z dnia [...], według którego działka skarżącej znajduje się częściowo w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "M3" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a w większej części - w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno-przestrzennej "Z" (tereny zieleni urządzonej o powierzchni minimum 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej). Studium wskazuje również przebieg korytarza ekologicznego, związanego z doliną rzeki [...], przez działkę skarżącej. Przyjęto obszar całego osiedla [...] jako krajobrazu charakterystycznego. Ze względu na przebieg rzeki [...] przez teren, na którym sporządzano plan miejscowy, zlecono opracowanie "Diagnozy stanu i potrzeb ochronnych rzek i cieków w obszarze objętym przystąpieniami do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie osiedla [...]". Na podstawie tego opracowania określono w studium warunki ochrony doliny rzecznej i wskazano w planie jej zasięg. Działka [...] w całości położona jest w dolinie rzeki [...] . Z tego powodu plan nie dopuszcza możliwości budowy na obszarze działki skarżącej. Zachowuje wyłącznie istniejący budynek mieszkalny. W taki sam sposób zostały potraktowane pozostałe działki położone w dolinie. Celem takich regulacji, zachowujących niezmieniony stan zainwestowania działek, jest zachowanie funkcji środowiskowych doliny (korytarz ekologiczny, przepływ powietrza, spływ wód opadowych) i zapobieganie szkodom wywołanym przez potencjalne podtopienia obiektów budowlanych. Skarżąca następnie uzupełniła skargę o poniższe zarzuty: 1) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 74 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez takie ukształtowanie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki, które przewiduje utworzenie terenów zieleni o charakterze naturalnym z naruszeniem zasady proporcjonalności i celowości; 2) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zgodnie z art. 1 w zw. z art. 74 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 uchwały poprzez zmianę sposobu przeznaczenia terenów na niezdefiniowany w sposób dostateczny w uchwale teren o przeznaczeniu podstawowym - zieleni o charakterze naturalnym; uchwała definiuje wyłącznie zieleń wysoką, a wyróżnia się pojęcia: zieleni, zieleń o charakterze naturalnym, zieleni naturalnej, zieleni urządzonej, zieleni ogólnodostępnej i w żaden sposób nie definiuje czym różni się pojęcie np. "zieleni naturalnej" od "zieleni o charakterze naturalnym" czy też od pojęcia zieleni; 3) art. 6 pkt 1, pkt 4, pkt 9c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej: u.g.n., art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego na skutek faktycznego ograniczenia interesu prawnego właściciela nieruchomości i de facto zlokalizowanie na nim inwestycji celu publicznego - terenów zielonych i tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności; 4) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego poprzez dokonanie zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości dotychczas wykorzystywanej na cele produkcji rolnej poprzez zakwalifikowanie jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 5.1 Zn - tereny zieleni o charakterze naturalnym, w sytuacji, gdy na tym terenie nigdy nie występowała zieleń o charakterze naturalnym rozumiana jako zieleń pierwotna/samoistna i w tym zakresie plan narusza art. 72 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez przeznaczenie w tym planie terenów od wielu lat użytkowanych pod produkcję rolną jako tereny "zieleni o charakterze naturalnym"; 5) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 740 ze zm.), dalej: k.c., poprzez nieuwzględnienie istoty prawa własności skarżących do nieruchomości w procesie tworzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie, poprzez takie ograniczenie prawa własności, które w istocie pozbawia właściciela możliwości jakiegokolwiek wykorzystywania jego nieruchomości. Ponadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów: pisma Zarządu Dróg i Transportu Urzędu Miasta [...] z dnia 19 marca 2015 r., ZDIT-II.50075.49.7.23.2015; postanowienia PINB w Łodzi nr 64/2015 z 26 maja 2015 r. na dowód, że co najmniej od 2015r. "rzeka [...]" nie posiada przepływu ze strony Wschodniej przez ulicę [...] w kierunku działki skarżącej, albowiem jej przepust został zlikwidowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa - u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi koncentrują się wokół przeznaczenia znacznej części działki skarżącej w m.p.z.p. pod zieleń o charakterze naturalnym, a więc wobec postanowienia § 31 m.p.z.p., a także w części przeznaczonej pod drogę rowerową wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem i obsługą ruchu rowerowego, którego przeznaczenie zostało ustalone w § 41 m.p.z.p. Według studium działka skarżącej znajduje się w niewielkiej części w jednostce funkcjonalno- przestrzennej "M3" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a w większej części - w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno - przestrzennej "Z" (tereny zieleni urządzonej o powierzchni minimum 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej). Studium wskazuje również przebieg korytarza ekologicznego, związanego z doliną rzeki [...], przez działkę skarżące. Organ, pozostając związany zapisami studium, obowiązany był je zatem uwzględnić, konstruując m.p.z.p. Z zestawienia zapisów studium oraz kwestionowanego m.p.z.p. wynika zgodność przeznaczenia rozumiana jako kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium. Działka skarżącej już w studium w większości znajdowała się bowiem w obszarze terenów wyłączonych spod zabudowy. Sąd wskazał przy tym, że gmina ma obowiązek, a zatem i prawo, na swoim terenie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną. Prawo to nie jest jednak nieograniczone. W rozpoznawanej sprawie, organ planistyczny przedstawił szczegółowe uwarunkowania przyrodnicze, które w ocenie Sądu, uzasadniały ingerencję w sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej. Co istotne działka [...] w całości położona jest w dolinie rzeki [...]. Z tego powodu plan nie dopuszcza możliwości budowy na obszarze działki skarżącej. Zachowuje jednak istniejący budynek mieszkalny. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przepisy u.p.z.p. ustanawiają w swojej regulacji obszerny katalog wartości oraz zasad, jakimi należy kierować się w procedurze planistycznej, należy je również wyważyć. Sąd wojewódzki dostrzegł konflikt interesów, jaki zarysował się w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, jednak analizując okoliczności i argumentację przedstawianą w rozpoznawanej sprawie przez każdą ze stron, doszedł do przekonania, że w sytuacji, w której interesem publicznym w przedmiotowej sprawie jest ochrona funkcji środowiskowych doliny (korytarz ekologiczny, spływ wód opadowych, przepływ powietrza) pozostająca w konflikcie z interesem prywatnym skarżącej w postaci ograniczenia prawa własności, Rada dokonała dostatecznego uzasadnienia na rzecz przyjętych w m.p.z.p. rozwiązań. W ocenie Sądu prawodawca uchwalając m.p.z.p. nie ograniczył skarżącej prawa własności w sposób nadmierny, bowiem również po wejściu w życie planu może ona być użytkowana zgodnie z dotychczasowym sposobem. Warto również podkreślić fakt, że zakazem zabudowy nie została objęta powierzchnia całej działki, stąd prawo zabudowy, choć ograniczone powierzchniowo, nie jest całkowicie zakazane. Jeśli zaś chodzi o kwestię nieprecyzyjnego czy też budzącego wątpliwości przeznaczenia nieruchomości pod zieleń o charakterze naturalnym, to w ocenie Sądu nie sposób mówić o wątpliwości co do określenia przeznaczenia terenu w stopniu uniemożliwiającym określenie jej przeznaczenia Co do zarzutu dotyczącego wyznaczenia na części nieruchomości skarżącej terenu drogi rowerowej [...] (§ [...] uchwały), Sad wyjaśnił, że jest to cel publiczny i jego realizacja będzie możliwa po nabyciu własności nieruchomości przez samorząd, co przy ewentualnym braku zgody właściciela może nastąpić w drodze wywłaszczenia. Do czasu nabycia przez gminę fragmentu nieruchomości skarżącej przeznaczonego pod ww. drogę rowerową i do czasu jego zagospodarowania zgodnie z m.p.z.p., nieruchomość ta, zgodnie z art. 35 u.p.z.p., może być wykorzystywana w sposób dotychczasowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. L. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 147 § 1. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z poniższymi przepisami poprzez brak stwierdzenia nieważności ww. uchwały Rady Miasta Łodzi w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi pomimo, iż Sąd winien dostrzec naruszenie poniższych przepisów które skutkować winno uwzględnieniem skargi, to jest art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 94 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2, art. 14 ust. 8 i art. 28 u.p.z.p. oraz art. 112 u.g.n. poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały: a) która, jak wynika z treści stanowiska organu uznanego wprost w treści wyroku za uzasadnione, nie zmierza do realizacji celów wynikających z u.p.z.p., lecz z nadużyciem imperium władzy publicznej zmierza do obniżenia wartości nieruchomości skarżącej w celu jej wywłaszczenia przez organ za wartość obniżoną w skutek przyjęcia nieproporcjonalnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości; b) pomimo naruszenia zasady proporcjonalności; 2) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 74 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 uchwały poprzez brak stwierdzenia nieważności Uchwały, która wprowadza na objętym skargą terenie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości do "zieleni naturalnej" z naruszeniem zasady proporcjonalności i celowości oraz zmienia przeznaczenie terenów rolnych na niezdefiniowany w sposób dostateczny w uchwale teren o przeznaczeniu podstawowym - zieleni o charakterze naturalnym w sytuacji, gdy uchwała definiuje wyłącznie pojęcie "zieleni wysokiej", a w jej treści wyróżnia się także bez ich zdefiniowania pojęcia: zieleni, zieleni o charakterze naturalnym, zieleni naturalnej, zieleni urządzonej, zieleni ogólnodostępnej i w żaden sposób nie definiuje, czym różni się pojęcie "zieleni naturalnej" od "zieleni o charakterze naturalnym", czy też od pojęcia "zieleni"; 3) art. 1 Protokołu nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 6 pkt 1,4, 9c u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały naruszającej władztwo planistyczne na skutek faktycznego i nieproporcjonalnego ograniczenia interesu prawnego właściciela i de facto zlokalizowanie na nim inwestycji celu publicznego - terenów zielonych i tym samym naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności; 4) art. 4 ust. 1 u.p.z.p.w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez dokonanie zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości dotychczas wykorzystywanej na cele rolne i zakwalifikowanie jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 5.1Zn - tereny zieleni o charakterze naturalnym, w sytuacji gdy na tym terenie nigdy nie występowała zieleń o charakterze naturalnym rozumiana jako zieleń pierwotna/samoistna i w tym zakresie plan narusza art. 72 p.o.ś. poprzez przeznaczenie w tym planie terenów od wielu lat użytkowanych pod produkcję rolną jako tereny "zieleni' o charakterze naturalnym"; 5) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, iż nie została naruszona istota prawa własności Skarżącej do nieruchomości w procesie tworzenia i uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez takie ograniczenie prawa, które w istocie pozbawia właściciela nieruchomości możliwości jakiegokolwiek wykorzystywania nieruchomości i zmierza do wywarcia określonego skutku w relacjach cywilnoprawnych pomiędzy organem a skarżącym, których celem jest doprowadzenie do zaniżenia wartości nieruchomości w celu jej przejęcia na cele publiczne z naruszeniem art. 21 Konstytucji, tj. z naruszeniem prawa do słusznego odszkodowania; 6) art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej uchwały w skutek błędnego uznania, iż organ planistyczny przedstawił szczegółowe uwarunkowania przyrodnicze, które w ocenie Sądu uzasadniały ingerencję w sposób zagospodarowania nieruchomości rolnej nalężącej do skarżącej, w sytuacji gdy w rzeczywistości, jak wynika zarówno z treści uzasadnienia uchwały, jak i samego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedmiotowe rozważania nie dotyczą zmiany sposobu korzystania z nieruchomości rolnej, lecz jedynie uzasadniają brak dopuszczenia zabudowy jednorodzinnej nieruchomości i nie odnoszą się w żadnym zakresie do przyczyn, dla których nieruchomość nie może być nadal użytkowana na cele rolne. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały w części oznaczonej w m.p.z.p. jako 5.1 Zn i zastosowania do niej § 31 tejże Uchwały oraz 5.2 KDX i zastosowania do niej § 6 tejże uchwały, ewentualnie uchylenie zaskrzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępiania przed Sadem I i II instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego organu, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Jak wynika z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 k.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, wobec tego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale także na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje także wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, LEX nr 2743017; por. też M. Tabernacka, Konflikty dotyczące pojęcia "ład przestrzenny" w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (w:) Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, pod red. M. Tabernackiej, R. Raszewskiej-Skałeckiej, Wolters Kluwer Warszawa 2010, s. 404-420). Mając powyższe na względzie należy podzielić stanowisko Rady Miasta Łodzi, że samo przeznaczenie działki skarżącej w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...]), w części pod zieleń naturalną ([...]) oraz pod drogi rowerowe i infrastrukturę ([...]), za pozostające w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym oraz w granicach przysługującego władztwa planistycznego gminy. Biorąc zaś pod uwagę, że w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym własności i innych praw rzeczowych mogą być ustanawiane, gdy są konieczne między innymi dla ochrony środowiska i zdrowia, należało uznać, że w kontrolowanym zakresie ustalenia planu spełniają również wymogi wynikające z konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko organu dotyczące wpływu oceny opracowania "Diagnoza stanu i potrzeb ochronnych rzek i cieków w obszarze objętym przystąpieniem do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na terenie osiedla [...]" na treść studium oraz ustaleń planu miejscowego. W studium i w planie miejscowym, jak wynika to z art. 72 ust. 1 p.o.ś. zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi poprzez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 p.o.ś., w studium oraz w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania, stosownie do art. 72 ust. 4 p.o.ś., określa się na podstawie opracowania ekofizjograficznego, które w rozumieniu art. 72 ust. 5 p.o.ś., stanowi dokumentację sporządzaną na potrzeby m.in. studium i planu miejscowego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Zatem opracowania ekofizjograficzne, należy traktować jako źródło wymogów określonych we wskazanych przepisach art. 72 p.o.ś. W niniejszej sprawie organ kierując się wszystkimi wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wartościami takimi jak ochrona przyrody, zrównoważony rozwój, walory krajobrazowe, ochrona środowiska oraz interes publiczny, prawidłowo wyważył interesy i uznał, iż nie jest możliwe prawidłowa ochrona tych wartości i osiągnięcie celów, jakie zostały zidentyfikowane w Studium oraz opracowaniu ekofizjograficznym bez ingerencji w prawo własności. Organ planistyczny dokonał zatem ograniczenia prawa własności w sposób, który w okolicznościach niniejszej sprawy jest racjonalnie uzasadniony. Nie znajduje uzasadnienia również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Powołany artykuł zawiera trzy zasady. Zdanie pierwsze pierwszego akapitu gwarantuje poszanowanie mienia. Drugie mówi o możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami. Trzecia zasada wynika z drugiego akapitu i stanowi, że państwa uprawnione są m.in. do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym. Jak wskazał Trybunał w związku z planowaniem regionalnym lub polityką ochrony środowiska, w których przeważa interes powszechny, państwa mają szerszą swobodę działania i ingerencji niż wtedy, gdy wchodzą w grę wyłącznie prawa cywilne, a więc z natury mające charakter prywatny. Trybunał zwrócił uwagę, że zasada właściwej równowagi, na której się opiera cały ten artykuł, zakłada istnienie interesu powszechnego. Z tego też wynika, że "interes publiczny" wymagany na podstawie zdania drugiego akapitu pierwszego albo "interes powszechny" wspomniany w akapicie drugim stanowią w istocie następstwa zasady poszanowania mienia zawartej w zdaniu pierwszym. W rezultacie również ingerencja w korzystanie z prawa do poszanowania mienia w rozumieniu zdania pierwszego art. 1 Protokołu nr 1 musi realizować interes publiczny (patrz Wyrok Ruspoli Morenes v. Hiszpania z dnia 28 czerwca 2011 r., Izba (Sekcja III), skarga nr 28979/07, § 34). Nie ulega wątpliwości, że ochrona środowiska w tym ochrona doliny rzeki [...], stanowi interes publiczny. Także wydzielenie gruntów pod drogi rowerowe stanowi interes publiczny. Drugi akapit art. 1 Protokołu nr 1, pozwalający na regulację sposobu korzystania z mienia, umożliwia państwom wprowadzanie przepisów, które uważają za niezbędne w interesie powszechnym. Ograniczenia korzystania z własności mogą wynikać również z wymogów ochrony środowiska naturalnego. W sprawie Hamer przeciwko Belgii Trybunał podkreślił, że środowisko naturalne jest wartością zasługującą na ochronę. Wymagania ekonomiczne oraz pewne prawa fundamentalne, jak prawo własności, nie mogą przeważać nad wymogami ochrony środowiska, zwłaszcza jeśli państwo wprowadziło w tym zakresie odpowiednie regulacje. We wszystkich tego rodzaju sytuacjach ograniczenia prawa własności są dopuszczalne pod warunkiem zachowania właściwej równowagi wchodzących w grę interesów (Wyrok Hamer v. Belgia z dnia 27 listopada 2007 r., Izba (Sekcja II), skarga nr 21861/03, § 79.). Zatem przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia części nieruchomości skarżącej na tereny zieleni o charakterze naturalnym podyktowane koniecznością ochrony środowiska nie narusza powołanej na wstępie regulacji. Także wprowadzenie do planu pojęcia zieleni o charakterze naturalnym bez jednoczesnego zdefiniowania tego pojęcia, wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jest to w rozumieniu powszechnym zieleń kształtowana przez procesy przyrodnicze, bez ograniczenia jej form, zatem będą to zarówno lasy, łąki jak i inne formacje, które nie są sztucznie urządzone. Powyższe świadczy o tym, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzanego planu, jak też nie uchybiono zasadzie władztwa planistycznego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.