II OSK 1147/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 336/22 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 marca 2022 r., nr WI-IV.7843.3.4.2022.ESD w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 336/22, oddalił skargę Z. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z 31 marca 2022 r., nr WI-IV.7843.3.4.2022.ESD, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych. Powyższą decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (Starosta) z 18 lutego 2022 r., znak: AB.6743.82.2022.IX, wydaną w oparciu o art. 30 ust. 5c w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ogrodu zimowego, na działce nr [...] w miejscowości [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 "PPSA", zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 b) Pr.bud., poprzez błędną jego interpretację (wykładnię) zakładającą, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy budynek, do którego ma być dobudowany obiekt w postaci przydomowego ogrodu zimowego nie spełnia kryterium z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 15 b) Pr.bud., a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej Starosty nr AB.6743.82.2022.IX z 18 lutego 2022 r., który wniósł nieuzasadniony sprzeciw do przedmiotowych robót budowlanych. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący wskazał, że przepisy prawa nie formułują definicji legalnej pojęcia "przydomowy", użytego w treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 15 b) Pr.bud. Przepisy prawa nie określają więc wprost i jednoznacznie, jak to słowo rozumieć. Jego rozumienie jest zatem wynikiem prawidłowej wykładni, w tym funkcjonalnej, która była już dokonywana szerzej w orzecznictwie, aniżeli tylko w wyroku NSA z 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1033/09. Skarżący podniósł, że zapadł wyrok dotyczący obiektu o takim samym przeznaczeniu, jakie ma obiekt skarżącego (obiektu podobnego) i inwestycji polegającej na wzniesieniu przy tym obiekcie oranżerii - wyrok WSA we Wrocławiu z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 555/19, jednocześnie wprost odnoszący się do ww. wyroku NSA. Skarżący kasacyjnie zauważył, że ustawodawca w przepisach prawa budowlanego, w tym, w samym art. 29 Pr.bud., posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego" jako służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a nie pojęciem "domu". Uzasadnione systemowo jest więc rozumienie pojęcia "przydomowy" jako "przybudynkowy", bez ograniczenia do budynków mieszkalnych. Skarżący dodał także, że stosownie do § 3 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika, że "hotel" jest "budynkiem zamieszkania zbiorowego". Z kolei, według Słownika Językowego PWN, "dom" oznacza m.in. "budynek przeznaczony na mieszkania lub zakłady pracy". Definicja językowa pojęcia "dom" absolutnie nie zawęża używania tego wyrazu wyłącznie do budynków przeznaczonych do stałego indywidualnego pobytu ludzi. Z pewnością hotel jest budynkiem przeznaczonym do czasowego zamieszkiwania osób, a więc objętym przywołaną definicją językową. Za prawidłowością zaprezentowanej wykładni przemawiają też, w ocenie strony, zasady prawa miejscowego. Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] [...] w § 3 pkt 5, definiując pojęcie "całorocznych ogrodów" odnosi je nie tylko do prywatnych domów mieszkalnych, ale ewidentnie także do budynków o funkcji rekreacyjnej, gastronomicznej i restauracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jak należy rozumieć użyte w art. 29 ust. 1 pkt 15 Pr.bud. sformułowanie budowa "przydomowych" oranżerii (ogrodów zimowych). Wymieniony przepis stanowi, że zgłoszenia wymaga budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 Pr.bud. określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Wskazane w art. 29-31 Pr.bud. wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budową stanowią wyjątki od ogólnej zasady i nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Według organów orzekających w sprawie, jak i Sądu I instancji, sformułowanie "przydomowa" oranżeria czy ogród zimowy odnosi się wyłącznie do oranżerii i ogrodów zimowych wznoszonych przy budynkach mieszkalnych. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ponieważ sformułowanie "przydomowy" nie posiada definicji legalnej, dopuszczalne jest traktowanie tego pojęcia jako "przybudynkowe" a więc dające możliwość sytuowania ogrodów zimowych i oranżerii nie tylko przy budynkach mieszkalnych ale także przy innych obiektach np. hotelach, budynkach sanatoriów czy innych obiektach, w których mogą przebywać ludzie. Stanowiska tego nie można zaakceptować. Trafnie zauważyły organy orzekające w sprawie, że budowa "przy domu" z samego znaczenia językowego winna być interpretowana jako dobudowanie do obiektu mieszkalnego, przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Budynek hotelowy, aczkolwiek przewidziany na pobyt ludzi, tyle, że okresowy, nie może być postrzegany jako dom. Skarżący kasacyjnie argumentując swoje stanowisko odwołał się do § 3 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, że "hotel" jest "budynkiem zamieszkania zbiorowego. Z kolei, według Słownika Językowego PWN, "dom" oznacza m.in. "budynek przeznaczony na mieszkania lub zakłady pracy". Definicja językowa pojęcia "dom" absolutnie nie zawęża używania tego wyrazu wyłącznie do budynków przeznaczonych do stałego indywidualnego pobytu ludzi. Jednakże należy zauważyć, że w § 3 pkt 4) powołanego rozporządzenia prawodawca wskazał, że budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Nie można więc mówić, że zabudowa np. hotelami czy domami wypoczynkowymi jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać, czy też mieszkać przez cały rok. W świetle powołanego przepisu konieczne jest bowiem ustalenie, że obiekt budowlany, do którego oranżeria czy ogród zimowy ma być dobudowany, ma charakter domu. Zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do wniosku, że oranżerie i ogrody zimowe mogłyby być dobudowywane do wszelkich budynków wymienionych w § 3 pkt 5) powołanego rozporządzenia między innymi budynków schronisk młodzieżowych, zakładów karnych, szpitali i innych tylko i wyłącznie na podstawie zgłoszenia. Należy także zauważyć, że z zapisu zawartego w § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...], zgodnie z którym przez pojęcie "całoroczne ogrody" rozumie się "lekkie konstrukcje szkieletowe dobudowane do budynku głównego, przeznaczone dla funkcji rekreacyjnej, oranżerii, funkcji gastronomicznej - ogrodu gastronomicznego w tym część konsumpcyjna restauracji/kawiarni itp. z dopuszczeniem funkcji handlowej- dopuszcza się sprzedaż wyłącznie pamiątek, wyrobów ludowych, produktów regionalnych lub towarów o podobnym charakterze", nie można wyprowadzać wniosku, że może to następować wyłącznie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Fakt, że plan miejscowy dopuszcza możliwość budowy oranżerii przy innych budynkach niż budynki mieszkalne przeznaczone na stały pobyt ludzi, nie oznacza zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organy nie stwierdziły, że skarżący kasacyjnie nie może wybudować ogrodu zimowego przy budynku hotelowym. Uznały jedynie, że powinien on na tego rodzaju inwestycję uzyskać pozwolenie na budowę i z tego powodu został wniesiony sprzeciw. Decyzja wydana w tym przedmiocie prawidłowo została zaakceptowana przez Sąd I instancji. Uwzględniając przedstawione rozważania należy uznać, że podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 b) Pr.bud., poprzez błędną jego wykładnię, jest nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.