II OSK 1143/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1186/20 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r. nr SKO.GP.4000.1334.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1186/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., nr SKO.GP.4000.1334.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej M.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania R.P., M.P.1 oraz M.P.2 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 10 października 2019 r., znak RG.6730.282.2016, wydaną na rzecz J.K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...] położonych w obrębie S., gmina R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podst. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa procesowego przez Sąd, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na niedokonaniu właściwej weryfikacji przebiegu postępowania przed organami obu instancji w sytuacji, kiedy wytyczne co do tego postępowania zostały zawarte we wcześniejszym, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który jest wiążący dla stron i sądów rozpoznających sprawę, 2. na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego przez Sąd, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a., a także art. 135 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji Wójta Gminy R. z dnia 10 października 2019 r., znak RG.6730.282.2016, która zawierała uzasadnienie sporządzone w sposób niezgodny z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, 3. na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego przez Sąd, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, w której należało uchylić nie tylko decyzję organu II instancji, ale także wydaną z naruszeniem prawa poprzedzającą ją decyzję organu l instancji – decyzję Wójta Gminy R. z dnia 10 października 2019 r., znak sprawy RG.6730.282.2016, 4. na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego przez Sąd, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdy decyzja ta zawierała istotne braki w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, część stanu faktycznego została ustalona w sposób dowolny, zaś organ nie dokonał oceny części zgromadzonego materiału dowodowego, 5. na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego przez Sąd, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie niekompletnego uzasadnienia, które nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisie i nasuwa przez to wątpliwości co do decyzji organu, która była przedmiotem analizy Sądu, 6. na podst. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") przez ich nieprawidłowe zastosowanie i uwzględnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu elementów zabudowy nie znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, 7. na podst. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI przez ich nieprawidłowe zastosowanie i odstąpienie od ogólnych zasad wyznaczania linii zabudowy, w sytuacji gdy nie zaistniały ku temu przesłanki oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, 8. na podst. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez ich nieprawidłowe zastosowanie i wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak uzasadnienia przyjętego odstępstwa, 9. na podst. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 8 ust. 1 rozporządzenia MI przez ich nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie wskaźnika wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,5 m, w sytuacji gdy wskaźnik ten nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na podstawie art. 185 p.p.s.a., w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a., wydanie orzeczenia reformatoryjnego polegającego na zmianie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2021 r. przez uchylenie, oprócz decyzji organu II instancji, także decyzji Wójta Gminy R. z dnia 10 października 2019 r., znak sprawy RG.6730.282.2016, jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedziach na skargę kasacyjną, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jak też uczestnik postępowania J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie, kwestionując zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z kolei uczestnik postępowania M.P.1 w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w istocie wokół dwóch zagadnień: 1) wydania przez organ I instancji decyzji bez uwzględnienia wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., IV SA/Po 34/18, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r. nr SKO.GP.4000.284.2017 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 30.01.2017 r. znak: RG.6730. 282.2016, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na terenie składającym się z działek nr: [...], [...] i [...], położonych w obrębie S., gmina R. oraz 2) prawidłowości sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, określonego przepisami rozporządzenia MI. Mając więc tak zakreślony przedmiot sporu przyjęto co następuje: Po pierwsze, należało zgodzić się z pozytywnym stanowiskiem Sądu I instancji, dotyczącym uwzględnienia przy ponownym ustalaniu warunków zabudowy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jak bowiem wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, a następnie z treści decyzji Wójta, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją: 1) obszar analizowany został wyznaczony na podstawie trzykrotnej szerokości frontu działki będącej przedmiotem ustaleń i opatrzony wyjaśnieniem, że działki, których część znajduje się w granicach tak wyznaczonego obszaru, zostały w całości włączone do analizy, bez ich dodatkowego obrysowania (zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., IV SA/Po 34/18); 2) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej, a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokość głównej kalenicy, zostały podane jako wartości mieszczące się w granicach wyznaczonych w analizie, a następnie w decyzji, określone wielkościami minimalnymi i maksymalnymi; 3) w analizie dokonano ustaleń dotyczących wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w odniesieniu do wskaźników powierzchni zabudowy działek sąsiednich; 4) szerokość elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy zostały skorygowane, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu powyższego wyroku. W tych okolicznościach nie sposób uznać że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. (zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."), podnoszonego przez skarżącą kasacyjnie w zarzutach sformułowanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, jak również art. 8 i 11 oraz 107 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem daty wszczęcia postępowania przed organem I instancji, z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r. poz. 935), przywołanymi w drugim z kolei zarzucie podniesionym w petitum skargi kasacyjnej, pozostającymi w związku z art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. w obu wskazanych zarzutach pozostawał też w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Należy zaznaczyć, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze. Należało również uznać za nieuzasadnione dopatrywanie się naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a., przywołanego w zarzucie drugim i trzecim skargi kasacyjnej. Według tego przepisu: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia." Otóż w stanowiskach wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aprobowanych w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla się, że: nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych art. 135 p.p.s.a. uprawnień nie może stanowić podstawy do podniesienia zarzutu naruszenia prawa przez sąd (wyrok NSA z 2.10.2019 r., II OSK 2738/17, LEX nr 2729643). Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania kształtuje kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok NSA z 17.03.2022 r., II OSK 518/19, LEX nr 3327780, podobnie w wyroku NSA z 20.12.2022 r., II OSK 2296/21, LEX nr 3515532). Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, jednak nie z powodów wskazanych w zarzutach, które nie zostały uwzględnione, lecz z uwagi na upływ terminu ważności oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej, które to oświadczenie powinno być aktualne również w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Po drugie, należało podzielić ocenę wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do prawidłowości sposobu ustalenia wymagań dotyczących planowanego zamierzenia, określonych przepisami rozporządzenia MI. Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji właściwie ocenił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, przy którym wykorzystano regułę (przewidzianą w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI), trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem oraz uwzględniono stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 34/18, by w przypadku gdy linia graniczna obszaru analizowanego przebiega przez część zabudowanej działki, działkę taką w całości włączyć do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania w części graficznej. Stąd także i zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI. W pierwszym przypadku – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – sposób wyznaczenia linii zabudowy został szczegółowo wyjaśniony w analizie architektoniczno-urbanistycznej (s. 3-4), stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wójta. Także ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy odbiegające od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, a równocześnie dopuszczalne na postawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, znajduje swoje uzasadnienie w treści analizy architektoniczno-urbanistycznej (s. 4-5). Nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 8 ust. 1 rozporządzenia MI przez ich nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie wskaźnika wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,5 m. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że § 8 rozporządzenia MI nie był w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji (ani obecnie nie jest) podzielony na ustępy. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Niezależnie od powyższego, trzeba podkreślić, że wskaźnik wysokości głównej kalenicy nie został określony na poziomie 9,5 m, lecz w przedziale 5,5-9,5 m. Takie ustalenie tego parametru, wynikało z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej (s. 5-6) oraz uzasadnione w decyzji Wójta (s. 15). Trzeba też zaznaczyć, że w § 8 rozporządzenia MI nie ma mowy (tak jak w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1) o średnim wskaźniku, w tym przypadku wysokości głównej kalenicy, do czego nawiązuje skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 17). Ponadto nie znalazł potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. Zarzut ten został sformułowany w sposób wadliwy. Przy podnoszeniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w rozumieniu 174 pkt 2 p.p.s.a., wymagane jest bowiem przywołanie odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w powiązaniu z przepisami k.p.a. (por. wyrok NSA z 8.03.2022 r., I OSK 1057/21, LEX nr 3354610). Oparcie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów k.p.a., bez powiązania go z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. oznacza, że zarzut ten został błędnie sformułowany i z tego też powodu nie zasługuje na uwzględnienie (por. m.in. wyrok NSA z 10.08.2022 r., II OSK 2579/19, LEX nr 3395092). Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazane przez skarżącą kasacyjnie błędne gramatycznie i merytorycznie zdanie zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8) nie miało wpływu na całość wywodu oraz trafność dokonanej oceny zaskarżonej decyzji. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.