II OZ 44/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r., znak KOC/523/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r., znak KOC/523/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej powołaną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 23 grudnia 2022 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. H. na terenie Dzielnicy [...] w W. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując na "prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej", jak również wywołanie przez wykonanie tej decyzji nieodwracalnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. W ocenie Sądu, skarżący uzasadniając swój wniosek podniósł jedynie, że zaskarżona decyzja jest wadliwa oraz że wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Nie wskazał natomiast, jaka konkretnie szkoda lub trudne do odwrócenia skutki, wykraczające poza normalne następstwa wydania skarżonego aktu, grożą skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. Sąd wyjaśnił, że uzyskanie warunków zabudowy nie powoduje co do zasady żadnych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama obawa strony, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.W. wnosząc o jego uchylenie. Żalący powołał i przytoczył zarzuty skargi oraz przedstawioną tam argumentację. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia wskazał, że oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Podniósł, że decyzja ta daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Stanowi podstawę do wykonania planów, projektów, uzyskania pozwoleń, zgód o przyłączenie określonych mediów. Zdaniem żalącego obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego polegającego na budowie trzech budynków jednorodzinnych, stanowi wystarczającą okoliczność uzasadniającą zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że ochrona tymczasowa może być udzielona wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, którego realizacja w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzi do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Decyzja o warunkach zabudowy ma co do zasady charakter deklaratoryjny i nie wymaga wykonania. Zwłaszcza w przypadkach, gdy jest aktem poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezależenie od powyższego należy uznać, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przedstawił okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie powołał też argumentacji, która przemawiałaby za uwzględnieniem wniosku, ograniczając się do przytoczenia zarzutów skargi, wobec czego należy uznać, że nie wykazał ani nie uprawdopodobnił, że funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Ewentualne udzielenie ochrony tymczasowej nie może być postrzegane jako możliwość wstrzymania dalszego toku procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym udaremnienia wystąpienia inwestora o pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.