II OSK 111/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 440/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.172.2021.MG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 8 września 2022 r. oddalił skargę A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia 12 stycznia 2022 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania A. W. reprezentowanego przez adwokata – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu (dalej PINB) z dnia 8 marca 2021 r., nakazującą wyżej wymienionemu rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K., gmina M. W skardze wniesionej od powyższej decyzji A. W. – reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – podniósł zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że organy ustaliły, iż przedmiotowy budynek powstał w 2004 r. Obowiązujący wówczas art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) nie zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej. Ponadto organy ustaliły, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ww. budynku. W związku z tym, zdaniem WSA, prawidłowo organy stwierdziły, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, co też nie było zakwestionowane przez inwestora. Zasadnie zatem – w ocenie Sądu – organ I instancji zdecydował o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu i w dniu 23 marca 2009 r. wydał postanowienie, którym zobowiązał inwestora, w terminie do 30 kwietnia 2010 r., do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniem technicznym z przepisami planistycznymi, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie termin ten był kilkakrotnie przedłużany na wniosek inwestora, a ostateczny termin wykonania obowiązku upłynął 31 grudnia 2010 r. Jednakże dokumenty określone w wymienionym postanowieniu organu nie zostały przedłożone przez inwestora. Wystąpiła zatem sytuacja uregulowana w art. 48 ust. 4 p.b., tj. nie zostały spełnione w wyznaczonym terminie obowiązki, o których mowa w ust. 3, a zatem zaistniały podstawy zastosowania przepisu ust. 1, czyli nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Zasadnie zatem podkreślono w zaskarżonej decyzji, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 p.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, że organ nie ustalił przeznaczenia przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. na dzień budowy obiektu i że w związku z tym powołał się na obowiązujący od kwietnia 2014 r. plan zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że - jak sam ustalił - budynek został wybudowany w 2004 r. W tym zakresie wskazać bowiem należało, że nawet w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, iż "w trakcie prowadzonego postępowania ustalono w roku 2007, że działka nr [...] w K. leży na terenach Gminy M. w obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W tych właśnie okolicznościach organ wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., zobowiązujące skarżącego do przedłożenia niezbędnych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wykonanej budowy. Jednakże z uwagi na to, że skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów, pomimo upływu terminu, który był kilkakrotnie przedłużany, organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Bezpodstawne były również – w ocenie Sądu – zarzuty skargi, według których ustalony przez organ stan faktyczny jest niewystarczający dla wydania decyzji tej treści, gdyż organy nie dokonały "dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżącego", który w jego ocenie "nie jest typowym budynkiem" z uwagi na brak trwałego powiązania z gruntem. W tym zakresie Sąd podniósł, że organ I instancji podkreślił, iż podczas wizji lokalnej stwierdzono, że na przedmiotowej działce wybudowano budynek, który "posadowiony został na gruncie za pomocą słupów betonowych". Dokonanie przez organ ustaleń w powyższym zakresie nie może zatem budzić wątpliwości, skoro ustalenia te zostały nawet przytoczone w uzasadnieniu. Akta administracyjne zawierają protokół wymienionej wizji lokalnej, przeprowadzonej - z udziałem skarżącego - w dniu 26 listopada 2007 r., a zawarte w tym protokole zapisy stanowią potwierdzenie cytowanych wyżej ustaleń organu. WSA podkreślił, że w dniu 20 lipca 2021 r. – na zlecenie WINB w trybie art. 136 k.p.a. – organ I instancji przeprowadził oględziny zabudowań na terenie wymienionej działki, które potwierdziły aktualność powyższych ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko jeden zarzut – naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Naruszenie tego unormowania miałoby więc miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał te zasady, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez WINB. WSA nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14). W realiach niniejszej sprawy nie można też uznać, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. W sprawie tej orzeczono nakaz rozbiórki w sytuacji, gdy – po ustaleniu, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej – w dniu 23 marca 2009 r. PINB nałożył postanowieniem wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. na skarżącego kasacyjnie jako właściciela i inwestora obowiązki przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów w terminie do 30 kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 13 maja 2010 r., na wniosek skarżącego kasacyjnie, PINB zmienił termin wykonania obowiązków, przedłużając go do 31 grudnia 2010 r. Skarżący kasacyjnie nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Decyzją z dnia 8 marca 2021 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał skarżącemu kasacyjnie dokonać rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy przywołał art. 48 ust. 4 p.b. i podkreślił, że regulacja ta ma charakter związany. Niespełnienie zatem w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. sprawia, że organ nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia niż wskazane w art. 48 ust. 1 p.b., tj. nakazanie rozbiórki. Skoro więc skarżący kasacyjnie jako inwestor i właściciel nie spełnił nałożonych na niego w trybie art. 48 obowiązków, to organ był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem jedynie to, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej oraz że skarżący kasacyjnie – jako inwestor i właściciel – nie spełnił w wyznaczonym terminie nałożonych na niego obowiązków zmierzających do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Inne okoliczności pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Podkreślić przy tym wypada, że skarżący kasacyjnie nie spełnił nałożonych na niego obowiązków nie tylko w wyznaczonym terminie, ale również i po tym terminie. Nakaz rozbiórki orzeczono po przeszło 10 latach od upływu terminu wskazanego do wykonania obowiązków, przy czym termin ten wcześniej był przedłużany. Inwestor miał zatem bardzo dużo czasu na spełnienie nałożonych na niego obowiązków. Jak już wyżej stwierdzono, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.