II OSK 1100/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 111/22 w sprawie ze skargi M. H. i M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie wznowienia postępowania o udzielenie na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt 2 i 4, 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., II SAB/Gl 111/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi i M. H. i M. K. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gliwice (zwanego dalej "Prezydentem") w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę stwierdził, że Prezydent w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne (pkt I); stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego (pkt III); przyznał od Prezydenta na rzecz Skarżących sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych (pkt IV); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt V) oraz zasądził od Prezydenta na rzecz Skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt VI). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.: Wnioskiem z 11 kwietnia 2022 r. M. H. i M. K. zwrócili się do organu o wznowienie postępowania dotyczącego udzielenia Nexx sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i murami oporowymi w Gliwicach na działkach o nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...]. W podaniu Skarżący uzasadnili powody, dla których powinni być uznani za stronę tego postępowania, wskazując przede wszystkim to, że przymiotem strony dysponowali w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla powyższego przedsięwzięcia (zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 25 marca 2022 r. nr ŚR-188/2022). Następnie Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 10 czerwca 2022 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania w sprawie wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, wnosząc o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, stwierdzenia, że przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżących w kwocie po [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę w części. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w badanej sprawie wniosek został podpisany w imieniu 21 osób (w tym w imieniu Skarżących) przez radcę prawnego S. Z., który nie legitymował się pełnomocnictwem do ich reprezentowania. Z analizy nadesłanych akt miało wynikać, że do podania nie dołączono pełnomocnictw wnioskodawców (w wykazie załączników brak takiej pozycji), co oznaczałoby, że wniosek dotknięty był brakiem formalnym. Zatem już z tego względu, zdaniem Sądu podanie w tej formie było bezskuteczne prawnie. Wystąpiła również potrzeba uzupełnienia wniosku o oświadczenia poszczególnych wnioskodawców co do daty powzięcia wiedzy o decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Odtwarzając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji ustalił, że organ wezwał radcę prawnego D. N. do wyjaśnienia, który z pełnomocników reprezentuje wnioskodawców (wymieniony w petitum podania, czy je podpisujący), a także przedłożenia pełnomocnictw dla radcy mającego występować w sprawie. Wskazano również na potrzebę złożenia oświadczenia przez każdego z wnioskodawców w kwestii określenia daty uzyskania informacji o decyzji, której dotyczyło żądanie wznowienia postępowania. Organ wyznaczył 7-dniowy termin na uzupełnienie powyższych braków formalnych, a także stosownie do art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") pouczył, że brak reakcji skutkować będzie pozostawieniem podania bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że pismo opatrzone datą 12 maja 2022 r. wyekspediowano dopiero w dniu 19 maja 2022 r., co wynikać miało z informacji pozyskanej ze strony internetowej [...] S.A. - śledzenia przesyłki (nr przesyłki [...]). Doręczenie pisma zaś nastąpiło w dniu 4 czerwca 2022 r. (po uprzednim jego awizowaniu w dniu 23 maja 2022 r.). W wyniku powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania, a zatem ze względu na braki formalne nie mogła wywołać skutków prawnych z nią związanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent, zaskarżając go w części w punktach 1-2, 4 i 6 jego sentencji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4, art. 149 § 1a P.p.s.a., jak również art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie. Mając na uwadze powyższe Prezydent wniósł o uchylenie wyroku w jego zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wystąpił również o zasądzenie od strony przeciwnej dla skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wywołanych niniejszą skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. H. i M. K. wnieśli o jej oddalenie, a także o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest na częściowo usprawiedliwionych podstawach. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisuje uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a.. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (odpowiednio w punktach sentencji wyroku opierając je na przepisach art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 oraz art. 151 P.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie zawiera ponadto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uniemożliwia to w zasadzie rozpoznania takiego zarzutu, skoro nie wskazano w środku odwoławczym na czym miałoby polegać naruszenia powyższego przepisu. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. w takim zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ zarzuca bezzasadność przypisania mu przewlekłości postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie wniesionym przez skarżących. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej obszerność wniosku o wznowienie postępowania nie stała na przeszkodzie, by organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że do wniosku nie dołączono prawidłowego pełnomocnictwa. Tym samym wywodzenie, że wniosek wznowieniowy – z racji swojej obszerności i "ubogacenia" rozlicznymi załącznikami – wymagał miesięcznej analizy, co w konsekwencji "wymagało czasu", nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżący kasacyjnie organ skutku. Jedną z pierwszych czynności każdego organu załatwiającego sprawę administracyjną w reżimie K.p.a. w przypadku wniesienia podania przez pełnomocnika, powinno być ustalenie, czy istnieje to pełnomocnictwo, a w razie jego braku niezwłoczne wezwanie o jego uzupełnienie. Strona może działać przez pełnomocnika, ale pełnomocnictwo to powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 K.p.a.). Skoro tych czynności o charakterze wstępnym organ nie podjął, ale w znoju zajął się analizą źródłowego wniosku, to popełnił błąd, skutkujący trafnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż dopuścił się przewlekłości. Gdyby bowiem jedną z pierwszych czynności organu było skuteczne wezwanie wnioskodawców wznowienia o doręczenie pełnomocnictwa, a takiego pełnomocnictwa nie doręczono by, organ zwolniony byłby od niewątpliwie wyczerpującego analizowania meriti wniosku wznowieniowego. Byłoby to po prostu zbędne, skoro podanie nie mogłoby wywołać zamierzonych skutków. Usprawiedliwiony jest z kolei zarzut naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., a także art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w zakresie uznania przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz z uwagi na przyznaną na rzecz skarżących sumą pieniężną. W ocenie Sądu Naczelnego niewątpliwa przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Sąd pierwszej instancji w tym aspekcie motywował to ustalenie zawarte w pkt 2 swego wyroku tym, że organ nie podjął działań zmierzających do uzyskania akt przekazanych organowi odwoławczemu oraz tym, że przedsięwziął czynności oceny wstępnej podania dopiero po upływie miesiąca. Zdaniem Sądu Naczelnego są to jednak wątłe argumenty, aby stwierdzoną kwantyfikację przewlekłości oceniać w kategorii z rażącym naruszeniem prawa. Ani ustalony niewadliwie przez Sąd pierwszej instancji okres zwłoki w podjęciu czynności oceny wstępnej źródłowego podania skarżących, ani zwłoka w wystąpieniu o akta sprawy, nie uzasadniały takiego orzeczenia, jak w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela wyrażone w judykaturze stwierdzenie, wedle którego rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, bądź też ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/21, Lex nr 3447790). Takiego charakteru działań skarżącego kasacyjnie organu trudno się dopatrzeć. Z tych względów uchylić należało pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku i orzec, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji skuteczna jest także skarga kasacyjna organu w tej części, w której w pkt 4 zaskarżonego wyroku przyznano skarżącym sumę pieniężną. Słusznie skarżący kasacyjnie Prezydent zauważa, że przyznanie sumy pieniężnej powinno być rezerwowane dla szczególnych sytuacji, gdy działania organu nosiłyby charakter celowego nierespektowania przepisów prawa. Takiego charakteru w działaniach organu nie sposób się doszukiwać. Nie ma przeto podstaw do stosowania takiego środka, zwłaszcza, że nie sposób przyjąć, aby było to celowe, jakby istniała uzasadniona obawa, że bez takiego orzeczenia, organ nadal miałby nie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w wyroku w pkt 1, 2 i 3. Działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. i uznając, że zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.