II OSK 1096/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1114/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

II OSK 1096 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Tychach na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), art. 104 K.p.a., § 38 ust. 1 i 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.), art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) nakazał [...] S.A. w W. Zakład [...] w S. w terminie do dnia 10 sierpnia 2012 r. wykonać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok wzdłuż następujących linii kolejowych: a. linii kolejowej nr 139 "Katowice – Zwardoń" na odcinku Katowice – Podlesie – Tychy, przebiegającej przez oddziały leśne nr 138, 139 oraz 166 Leśnictwa P. (Nadleśnictwo K.), b. linii kolejowej nr 139 "Katowice – Zwardoń" na odcinku Tychy – Kobiór przebiegającej przez oddziały leśne nr: 56, 57, 69, 70 Leśnictwa Z. (Nadleśnictwo K.) oraz oddziały leśne nr 31, 32, 43, 44, 58, 59, 71 Leśnictwa W. (Nadleśnictwo K.), c. linii kolejowej nr 169 "Tychy – Jaśkowice" (linia w kierunku Tychy – Orzesze), przebiegającej przez oddziały leśne nr 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 16 Leśnictwa W. (Nadleśnictwo K.). Jak podkreślił organ, rolą pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest zabezpieczenie lasu przed zagrożeniem pożarowym, jakie niesie za sobą ruch pociągów. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na zarządcę linii kolejowej wskazany w skarżonej decyzji obowiązek, bowiem do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zobowiązani są właściciele lasów. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, iż w protokole ustaleń z czynności kontrolnych jednoznacznie i wyraźnie opisano występujące nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a zatem występują wystarczające podstawy do wydania decyzji obejmującej konieczność doprowadzenia do stanu pełnej użyteczności pasów przeciwpożarowych w wyznaczonym terminie. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych wynika z ustawy o lasach, a nie z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazując na treść art. 3 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej), Sąd zaznaczył, że w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 czerwca 2010 r. przeciwnie do uprzednio obowiązującego § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) nie określono jednoznacznie sposobu wykonania tych pasów oddzielających lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie przeciwpożarowe. Pierwsze z ww. rozporządzeń odsyła w tej kwestii do określonych ustaw, które wskazują podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Z kolei treści art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwaną dalej ustawą o lasach) i § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405), gdzie wymieniono cztery kategorie pasów przeciwpożarowych, wynika, iż wśród nich nie ma pasa oddzielającego las od linii kolejowej. Stąd też wniosek, że przepisy tego rozporządzenia nie odnoszą się do pasów przy szlakach kolejowych. Z tego też względu zastosowanie do tej kategorii pasów przeciwpożarowych znajdzie § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Ponieważ w powyższym akcie nie określono podmiotów zobowiązanych do zakładania oraz utrzymywania pasów przeciwpożarowych, niezbędne jest odwołanie się do ustawy o transporcie kolejowym. Cytując treść art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd podkreślił, że prawo zarządcy, o którym mowa w ostatnim z ww. przepisów, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. W tym zakresie Sąd wskazał na definicję pojęć "zarządcy infrastruktury kolejowej" (art. 4 pkt 7) i "infrastruktury kolejowej" (art. 4 pkt 1 tej ustawy) oraz na treść art. 15 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd wywiódł, iż z ust. 1 tego przepisu wynika uprawnienie dla zarządcy linii kolejowej do zajęcia cudzego gruntu w celu wykonania takiego pasa oraz prac związanych z utrzymaniem go w należytym stanie. Oznacza to, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, [...] S.A. są podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nie linii kolejowych. Korelatem tej powinności jest ciążący na właścicielu (użytkowniku wieczystym lub zarządcy) gruntu obowiązek jego udostępnienia oraz wstrzymania się od działań uniemożliwiających bądź też utrudniających wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych. Sąd podzielił przy tym wyrażony w orzecznictwie pogląd, że art. 17 ust. 1 ustawy precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. W ocenie Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Sąd nie podzielił przy tym poglądu, że przedmiotowy obowiązek miałby spoczywać na właścicielach lasu oraz zwrócił uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, którym jest ruch kolejowym, a w szczególności proces hamowania pociągu. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 55 ustawy o transporcie kolejowym dają zarządcy linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zmierzających do uniemożliwienia przedostania się na obszary leśne pożaru wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: 1. przepisu art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 55 ust. 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym przez przyjęcie, że z przepisów tych wynika obowiązek skarżącego urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, 2. przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach w związku z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów przez uznanie, że właściciel lasu nie ma obowiązku wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji strona skarżąca podkreśliła, że art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ma charakter generalny, a z ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska nie można wywodzić obowiązku urządzania i utrzymania przez zarządcę infrastruktury kolejowej pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Zadaniem skarżącej jako zarządcy jest dbałość o należyty stan infrastruktury kolejowej i nieruchomości wchodzących w jej skład. Nadto jako zarządca infrastruktury kolejowej nie stwarza ona żadnego zagrożenia dla lasów, bowiem nie wykonuje żadnych przewozów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji ustalenie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. Kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Trafne jest prezentowane w skarżonym wyroku stanowisko, iż ustawa o lasach nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem zakres ochrony w niej określony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Nadto, skoro § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów nie wymienia wśród pasów przeciwpożarowych wykonanie, których jest obowiązkiem właścicieli lasów, pasów przy liniach kolejowych, to tym samym przepis ten wyłączał zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy o lasach. Adresatem przedmiotowego obowiązku z tych też przyczyn nie mogli być właściciele lasów, co z kolei czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o lasach w związku z § 10 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, co słusznie dostrzega również autor rozpoznawanej kasacji, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Pomija jednak strona wnosząca kasację to, iż uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nałożenie kontrolowaną w sprawie decyzją obowiązku znajdowało swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Brak z kolei jakiejkolwiek argumentacji kasacji odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 55 ust. 2 i 3 ww. ustawy, czynił niemożliwym przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Końcowo, podkreślić należy, również w nawiązaniu do eksponowanej przez Sąd pierwszej instancji jednolitości formułowanych w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych poglądów na tle spraw jak przedmiotowa, że poglądy te zostały zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.