II OSK 1090/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Ryms del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent[...] –[...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] marca 2014 r., na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), zobowiązał [...]sp. z o.o. w [...] do doprowadzenia zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne "Oś [...] ", do poprzedniego stanu poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu gastronomicznym [...] w budynku przy ul. [...] (tj. w czterech przęsłach podcieni od strony pl.[...] ) - w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy stwierdziły, że spółka przeprowadziła prace budowlane przy zabytku z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dokonała zabudowy podcieni w budynku przy ul. [...] w [...] bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Opisany budynek znajduje się na obszarze [...] założenia urbanistycznego: ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Konserwatora [...] z [...] lipca 1965 r. W przypadku stwierdzenia wykonania prac bez pozwolenia konserwatorskiego konieczne jest dokonanie oceny wpływu tych prac na wygląd zabytkowego obszaru i w zależności od wyników tej analizy wydanie stosownego nakazu na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lub odstąpienie od jego wydania. Organy konserwatorskie stwierdziły, że zabudowa podcieni budynku wpływa negatywnie na wygląd zabudowy placu[...] , a tym samym na zabytkowy obszar [...] założenia urbanistycznego. Wskazały, że harmonijne, reprezentacyjne wnętrze urbanistyczne placu [...] (stanowiącego część zabytkowego układu urbanistycznego) wyznaczają cztery budynki z analogicznymi podcieniami. Zastosowanie zabudowy podcieni o wyrazistych, drewnianych ramach i zadaszeniu w jednym z tych budynków, zaburza ich architektoniczną jednorodność, obniżając wartość artystyczną zabytkowego układu urbanistycznego. Zwrócono też uwagę na wprowadzona zmianę pierwotnej funkcji podcieni, jaką była funkcja komunikacyjna. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślił, że ochrona konserwatorska układu urbanistycznego oznacza między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego zespołu. Istotną kwestią dla ochrony zabytków jest konieczność zachowania wartości autentyczności i integralności obiektów zabytkowych, w odniesieniu do konkretnych obiektów tworzących dany układu przestrzenny. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ochrona przestrzeni zabytkowej – układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu odnośnie wyboru rozstrzygnięcia na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zamiast art. 45 ust. 1 pkt 2, jak uważa skarżąca. Ze względu na charakter zabudowy (drewniana konstrukcja z przeszkleniami, dostawiona do filarów wspierających budynek) doprowadzenie jej do stanu możliwego do zaakceptowania pod względem konserwatorskim wymagałoby ingerencji w bardzo dużym zakresie i w praktyce wiązałoby się z wykonaniem w jej miejsce nowej konstrukcji. Organ wziął również pod uwagę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, że od woli właściciela i najemcy nieruchomości należy decyzja wykonania nowej zabudowy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez [...] sp. z o.o. w [...] zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie: 1) przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnych ustaleniach faktycznych polegające na zaniechaniu zbadania treści decyzji z lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod numerem [...] założenia urbanistycznego "Oś[...] " warunkującej zakres ochrony konserwatorskiej tego założenia, a tym samym kompetencje organu ochrony zabytków do władczej ingerencji w sferę uprawnień i wolności podmiotów administrowanych; 2) prawa materialnego polegającego na: naruszeniu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ustalenie, że zabudowa podcieni pod arkadami budynku [...] przy placu [...] w [...] wymagała zezwolenia konserwatora zabytków; naruszeniu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ustalenie, że organ miał prawo zastosować sankcje, o których mowa w tym przepisie i zobowiązać skarżącego do usunięcia lub zmian dokonanych naniesień budowlanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji i organy nie zbadały, jakie konkretnie elementy układu urbanistycznego podlegają ochronie, tzn. czy chroniony jest układ przestrzenny, forma architektoniczna poszczególnych budynków, układ ulic, arkady, a także co stanowi o wartości układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Jej zdaniem zaskarżona decyzja jest arbitralna i wewnętrznie sprzeczna, ponieważ z jednej strony konserwator wskazuje na funkcję komunikacyjną podcieni, a z drugiej nie wyklucza ich zabudowy. Skarżąca podniosła, że dokonała zabudowy podcieni w zgodzie z §104 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji "Politechnika". Nie wystąpiła do organu konserwatorskiego o zezwolenie, uznając, że nie zachodzą przesłanki z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżąca nie zgodziła się z tezą wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że każda ingerencja w przestrzeń chronionego układu urbanistycznego stanowi naruszenie tego obszaru, ponieważ z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż ochronie podlegają jedynie układ przestrzenny ulic, jego zabudowa i gabaryty. Nie doszło do takich zmian w przestrzeni chronionej, które w świetle orzecznictwa naruszałoby chroniony obszar urbanistyczny, a charakter czynności nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 45 ust. 1 powołanej ustawy. W dalszej części uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej skarżąca uwypukliła istniejące, jej zdaniem, pozytywne zmiany wskutek dokonania zabudowy podcieni. Konserwator w zaskarżonej decyzji nie wykluczył ponownej zabudowy arkad, ale zaproponowany przez niego sposób zabudowy jest, w ocenie skarżącej, technicznie bardzo trudny do wykonania, o ile w ogóle możliwy, a nadto kosztowny i stwarzający wiele niebezpieczeństw dla otoczenia. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że w ostatnich latach doszło do zmiany gabarytów układu urbanistycznego, ponieważ podwyższono dwa budynku przy ul. [...] oraz do jednego z nich dodano elewację odbiegającą od pozostałych. Oznacza to, że ograniczeniom z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poddani zostali wyłącznie dzierżawcy lokali w podcieniach przy placu Zbawiciela, zatem złamano zasadę równości wszystkich wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Z powołanych względów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podcienie budynku przy ul. [...] znajdują się od strony pl. [...] objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej Wydziału Kultury Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 1965 r. o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] [...] założenia urbanistycznego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ulica [...] została wpisana na podstawie decyzji z tej samej daty jako założenie urbanistyczne do rejestru zabytków pod nr [...] ze względu na wartość zabytkową i historyczną. Budynek przy ul. [...] w [...] jest objęty ochroną konserwatorską jako element historycznego układu urbanistycznego. Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, np. budynki. W razie wpisania budynku będącego elementem układu urbanistycznego dodatkowo do rejestru zabytków przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Wpisanie do rejestru zabytków układów urbanistycznych Oś [...] oraz ul. [...] oznacza, że również budynek przy ul. [...] w [...] jest objęty ochroną wynikającą z wpisania układu urbanistycznego. Z tych powodów nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej spółki, że wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy prowadzenie m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a według art. 36 ust. 1 pkt 11 takiego pozwolenia wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka nie kwestionuje, że dokonała zabudowy podcieni przy lokalu użytkowym [...] bez pozwolenia konserwatorskiego. Na tej podstawie organ konserwatorski miał obowiązek zastosować jedną z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały właściwego wyboru sankcji z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy polegającej na nakazaniu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Konserwator jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że wykonane roboty ingerują w układ urbanistyczny, a inne działania doprowadziły do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2013 r. zawierające zalecenia konserwatorskie skierowane do innego podmiotu. Wynika z nich, że zabudowa podcieni przy pl. [...] powinna być w całości przeszklona, wykonana w systemie bezramowym, powinna mieć również wysokość podcieni. Z materiału dowodowego zebranego aktach sprawy, w tym protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej wynika, że wykonane prace są sprzeczne z powyższymi zaleceniami. Zabudowa podcieni wpływa negatywnie na wygląd zabudowy placu[...] , a tym samym na zabytkowy obszar [...] założenia urbanistycznego. Zastosowanie zabudowy podcieni o wyrazistych, drewnianych ramach i zadaszeniu zaburza ich architektoniczną jednorodność, obniżając wartość artystyczną zabytkowego układu urbanistycznego. Wskutek zabudowy doszło do zmiany pierwotnej funkcji podcieni, jaką była funkcja komunikacyjna. Twierdzenia skarżącej spółki kwestionujące ingerencję w układ urbanistyczny mają jedynie charakter polemiczny i nie podważają powyższych prawidłowych ustaleń organów. Usprawiedliwiony jest wniosek Sądu I instancji podzielającego stanowisko organu, że ingerencja w zabytek jest tego rodzaju, iż nie jest możliwe przywrócenie do jak najlepszego stanu, ale konieczne jest nakazanie, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie są również trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organy obu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zebrały i rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie dokonały oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Prawidłowo ustaliły, że w ramach objęcia ochroną układu urbanistycznego na podstawie wpisu do rejestru zabytków ochroną objęty jest również element tego układu w postaci budynku przy ul. [...] w[...] . Zachowanie jego wyglądu i rozwiązań architektonicznych leży w interesie społecznym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzut dotyczący zgodności wykonanych robót z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z §104 Uchwały nr 495/XXXVI/2000 z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "Politechnika" ustala się zachowanie istniejącej zabudowy i istniejących podcieni od strony pl.[...] oraz zakaz trwałej lub czasowej zabudowy podcieni. Jednocześnie plan dopuszcza remonty, adaptacje i przekształcenia zachowujące bryłę budynku. Co do okoliczności podniesionej w skardze kasacyjnej, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaaprobował wykonanie adaptacji podcieni, należy wskazać, że organ ten dokonał kontroli wykonanych prac pod kątem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do jego kompetencji nie należy natomiast kwestia estetyki oraz zawłaszczenia przestrzeni publicznej. Istotne jest również to, że w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidziano instytucji legalizacji samowoli konserwatorskiej w odróżnieniu od przepisów Prawa budowlanego przewidujących, w zależności od zaistniałego przypadku, postępowanie legalizacyjne albo postępowanie naprawcze. W razie naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami konieczne jest zastosowanie jednej z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy. Podsumowując, postanowienia planu oraz rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pozostają bez wpływu na uprawnienia konserwatora zabytków, który dokonuje oceny wykonanych prac, kierując się przesłankami określonymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy jednym ze sposobów ochrony konserwatorskiej są ustalenia w tym przedmiocie zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy). Projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ustawy). Ustalone w planie miejscowym zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają możliwości kontroli wykonanych przy zabytku prac przez organ konserwatorski z punktu widzenia ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków. Nie można następnie zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji, tj. zasady równości. Okoliczność zaadaptowania innych obiektów na terenie układu urbanistycznego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nie można bowiem wykluczyć, że wykonanie prac przy tych obiektach nastąpiło na podstawie pozwoleń konserwatorskich. Argumentacja skarżącej spółki dotycząca niekwestionowanych walorów pl. [...] jako atrakcyjnego miejsca spotkań ma charakter pozaprawny, nie ma zatem wpływu na wynik sprawy. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że w sytuacji braku pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ konserwatorski jest zobowiązany zastosować art. 45 ust. 1 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 8