II OSK 108/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 137/24 w sprawie ze skargi I. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 5. i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 23 października 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 137/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi I. P., obywatelki Ukrainy (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: UE): zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5.). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 9 maja 2023 r. (wpływ do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W tym samym dniu, Wojewoda poinformował o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Następnie, strona złożyła ponaglenie z 4 września 2023 r. Organ, powołując się na art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p., pismem z 7 września 2023 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Wezwano również stronę do uzupełnienia dokumentów. Dalej, cudzoziemka wniosła kolejne ponaglenia z 9 maja 2024 r. i 21 czerwca 2024 r., które pozostawiono bez rozpoznania. Później do WSA w Poznaniu złożono skargę z 22 sierpnia 2024 r. na przewlekłość Wojewody. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 października 2024 r., sąd wojewódzki stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności stwierdzono, że stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) został wyczerpany. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił ponaglenia bez rozpoznania, powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p., nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. Wyjaśniono, że z treści zarzutów skargi wynika, że przedmiot skargi obejmuje także bezczynność Wojewody. Następnie zaznaczono, że art. 100d (a wcześniej art. 100c) u.o.p. znajdują zastosowanie do spraw toczących się z udziałem wszystkich cudzoziemców. Jednocześnie wskazano, że regulacja art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.c u.o.p., wstrzymująca bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE są niezgodne z dyrektywą Rady 2003/109/WE z 25 listopada 2003 r. dotyczącą statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 16, poz. 44, ze zm.; dalej: dyrektywa 2003/109/WE). Zdaniem sądu pierwszej instancji, za niedopuszczalne, bo sprzeczne z przedmiotową dyrektywą, należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE) terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Podniesiono, że takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym. Tym samym jest sprzecznie z art. 26 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/109/WE. Dalej, że art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE określa maksymalny termin wydania decyzji, bieg tego terminu i zasady jego wyjątkowego przedłużania. Zatem, WSA w Poznaniu uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepis art. 100d ust. 1 u.o.p. nie może znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody. Ponadto, w ocenie sądu pierwszej instancji art. 100d ust. 3 i 4 u.o.p. nie dają się również pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. W tej kwestii zwrócono uwagę m.in. na art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja). Podsumowując, sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 100d u.o.p. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 7 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/109/WE (przewidzianym także w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.), wynoszącym 6 miesięcy od daty złożenia wniosku, bowiem akta administracyjne sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "złożony" w rozumieniu art. 7 ust. 2 zdanie trzecie w/w dyrektywy. Na zakończenie, sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, że nie została wydana decyzja, zobowiązano organ do załatwienia wniosku strony. Jednocześnie oddalono skargę w zakresie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę oraz oddalono wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu 1., 2. i 5. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a., 2) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p. i w zw. z art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 u.o.c., poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, podczas, gdy: a) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Trzy ponaglenia skarżącej z 4 września 2023 r., 9 maja 2024 r. i 21 czerwca 2024 r. zostały wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy i zostały pozostawione bez rozpoznania, w związku z czym należy przyjąć, że zostały wniesione nieskutecznie, a skarga jest w takim razie niedopuszczalna; b) zgodnie z dyspozycją art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 pkt 1 u.o.p., do 30 września 2025 r. trwa okres spoczywania terminów na załatwienie m.in. sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Powoduje to, że terminy przewidziane dyspozycją art. 210 w zw. z art. 223 u.o.c. w ogóle nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu na ten okres. Do 30 września 2025 r. nie stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, przepisów o bezczynności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi albo uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, przy czym nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - niedopuszczalności wniesionej skargi. Zarzut ten został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że skarżąca nieskutecznie złożyła ponaglenia, gdyż przed upływem terminu na załatwienie sprawy. Termin ten wynikający z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.o.c., został "przedłużony" na mocy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p. Jak stanowi art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Przepis ten jest adresowany do organu administracji i skutkuje brakiem obowiązku rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego rzędu (art. 37 § 5 k.p.a.). Bezspornie ponaglenia zostały wniesione 4 września 2023 r., 9 maja 2024 r. i 21 czerwca 2024 r., natomiast wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE - w dniu 9 maja 2023 r. Sądy administracyjne przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność/przewlekłość stosują własne regulacje procesowe tj. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24). Również powiązanie art. 53 § 2b p.p.s.a. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p. nie daje podstaw do czasowego wyłączenia merytorycznej kontroli przez sądy administracyjne bezczynności/przewlekłości organu w przedmiotowej sprawie. Przywołane regulacje wpływają jedynie na ocenę in merito skarg w sprawach bezczynności lub przewlekłości, ale nie określają warunków ich dopuszczalności. Dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. Należy także wskazać, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 u.o.p., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24). Jako natomiast usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 pkt 1 u.o.p., jednak nie w takim okresie czasowym jak wywodzi skarżący kasacyjnie. Datą graniczną wyłączenia stanu bezczynności/przewlekłości Wojewody w tego rodzaju sprawie jest bowiem 30 czerwca 2024 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. ostatnie wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącej, która jest obywatelem Ukrainy. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny bezczynności przez WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku po tej dacie, niemniej nie uzasadniał ten stan rzeczy uwzględnienia skargi. W dacie bowiem orzekania przez sąd wojewódzki nie upłynął termin 6 miesięcy na załatwienie sprawy, którego bieg rozpoczął się 1 lipca 2024 r. Zatem również w okresie od 1 lipca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu według stanu na dzień wyrokowania przez WSA w Poznaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1., 2. i 5. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.