II OSK 1066/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/23 oraz skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/23 w przedmiocie uzupełnienia wyroku w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wykonania określonych czynności i robót budowlanych I. oddala skargi kasacyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz M. B. od wyroku z dnia 18 października 2023 r.; II. uchyla pkt 2. wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r. i orzeka, że po punkcie IV sentencji wyroku dodaje punkt V w brzmieniu: "zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adw. A. B. kwotę 253,60 (dwieście pięćdziesiąt trzy złote sześćdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach"; III. oddala skargę kasacyjną M. B. od wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r. w pozostałym zakresie.

Wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wykonania określonych czynności i robót budowlanych, (I) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. Z. ... w K., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; (II) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (III) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzupełnił wyrok z dnia 18 października 2023 r. w ten sposób, że: po punkcie III sentencji wyroku dodał punkt IV w brzmieniu "oddala żądanie skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej od organu" oraz po punkcie IV sentencji wyroku dodał punkt V w brzmieniu "zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika kwotę 240 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu". W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że pismem z dnia 8 maja 2023 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wykonania określonych czynności i robót budowlanych w budynku położonym przy ul. Z. ... w K.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 k.p.a. przez brak podjęcia jakichkolwiek czynności w przedmiotowej sprawie po dniu 29 czerwca 2022 r., a także naruszenie art. 36 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku informowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca podniosła, że MWINB w Krakowie w dniu 29 czerwca 2022 r. na podstawie decyzji nr 253/22 uchylił decyzję PINB w Krakowie z dnia 3 lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po tym czasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie podjął żadnych czynności. Postępowanie organu w sposób rażący narusza art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. Z. ... w K., bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W ramach rzeczonego postępowania organ pismem z dnia 22.01.2020 r. działając zgodnie z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z dokonanymi ustaleniami podczas prowadzonego postępowania administracyjnego powiadomił strony o prowadzeniu z urzędu postępowania. Wskazane postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją z dnia 3.02.2020 r., którą nakazano obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych w lokalu nr 3 w budynku przy ul. Z. ... w K. do stanu zgodnego z prawem przez: 1/ wykonanie nadbudowy istniejącego komina z czterema przewodami wentylacji grawitacyjnej nr 8, 9, 10, 11 usytuowanego w ścianie elewacyjnej na wysokość min. 0,30 m powyżej połaci i w odległości co najmniej 1,0 m mierzonej w kierunku poziomym do tej powierzchni, zgodnie z PN-89/B-10425 (Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły) wraz z prawidłowymi otworami przewiewnymi bocznymi o wym. 0,14x0,16m; 2/ zastąpienie przewodu wentylacji grawitacyjnej (nr 13 i nr 14 - fi 110 ) z salonu z aneksem kuchennym i wyprowadzić ponad dach przewodem o przekroju fi 150 mm na wysokość zgodną z normą j.w.; 3/ zainstalowanie na przewodach wentylacji grawitacyjnej z otworami górnymi nasady chroniące przed zaciekaniem i ciągiem wstecznym; 4/ wykonanie wentylacji mechanicznej wywiewnej w pomieszczeniu łazienki usytuowanej w części południowo - wschodniej w poziomie I piętra (poddasza); 5/ wykonanie włazu na dach z części wspólnej tj. ze spocznika klatki schodowej; 6/ likwidację rurki PCV z balkonu poddasza stanowiącej odprowadzenie wód opadowych. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, a następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 29.06.2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nie zostały zwrócone akta przedmiotowej sprawy, prowadzonej aktualnie pod znakiem: ROiK.1.5160.26.2020.IGR. Rzeczone akta zostały przesłane przez MWINB w Krakowie, wraz z aktami II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w związku ze skargą, złożoną przez M. B.. WSA w Krakowie prowadził postępowanie pod sygn. akt: II SAB/Kr 152/22. Wobec faktu, że do organu nie zostały zwrócone akta sprawy, po uchyleniu decyzji z dnia 3.02.2020 r. PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nie dysponował i nie dysponuje dokumentami, które mogą stanowić podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego organ nie miał możliwości podejmowania działań w sprawie od dnia 29.06.2022 r. Przechodząc do meritum sprawy Sąd Wojewódzki wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości, przy czym omówił regulację art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Dalej zaznaczył, iż przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia. Sąd wskazał na unormowanie przepisów art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. Oceniając tok czynności kontrolowanego organu Sąd uznał, że PINB dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, trudno w niniejszym postępowaniu na ten moment procesowy mówić o przewlekłości postępowania skoro organ od momentu wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 253/2022 nie podjął żadnej czynności. Sąd zauważył, że po dniu 29 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie podjął żadnych działań i czynności procesowych. W tym dniu bowiem została wydana decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 253/2022 uchylająca decyzję PINB w Krakowie z dnia 3 lutego 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta została przesłana do wiadomości PINB w Krakowie w dniu 30 czerwca 2022 r. (wynika to z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy). Nie budziło wątpliwości Sądu, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Organ przy tym praktycznie zaniechał także, stosownie do art. 36 k.p.a., zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, analiza powyższego braku działania organu, w kontekście art. 35 k.p.a. nakazuje przyjąć, że organ nie tylko pozostaje w bezczynności, ale co więcej bezczynność ta przyjmuje kwalifikowaną postać bezczynności rażącej. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroku: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21). Taka sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W okresie pomiędzy 29 czerwca 2022 r. a dniem dzisiejszym w sprawie nie wydarzyło się nic co mogłoby sugerować jakąkolwiek aktywność organu. W związku z tym w punkcie II wyroku Sąd, w związku z powyższym, uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie stanowiła argumentu uzasadniającego bierność organu okoliczność braku akt administracyjnych. Oczywistym jest, że podstawą działań organu są akta sprawy. Jednak w sytuacji, gdy akta przekazane zostały innemu organowi lub sądowi administracyjnemu, obowiązkiem organu jest zwrócenie się do tych organów lub sądu o wypożyczenie akt na czas potrzebny do wykonania niezbędnej czynności procesowej, względnie wykonanie ich kopii. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak akt administracyjnych z uwagi na przesłanie ich innemu organowi lub sądowi, nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To bowiem rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by pozostawać w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt może być oceniane jako bezczynność (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2017 r., sygn. IV SAB/Po 124/16, WSA w Warszawie z 6 marca 2009 r., sygn. I SAB/Wa 178/08, WSA w Gdańsku z 10 marca 2010 r., wyrok WSA w Krakowie z 23 maja 2017 r., II SAB/Kr 69/17). Skoro w niniejszej sprawie organ nie występował ani do organów wyższego stopnia, ani do sądu o udzielenie akt, nie może się na tę okoliczność powoływać jako uzasadniającą brak podejmowania działań. Z podniesionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do wydania aktu rozstrzygającego sprawę w zakreślonym terminie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wystarczającym środkiem represyjnym i prewencyjnym będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. W następstwie wniosku M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia z dnia 16 stycznia 2024 r. uzupełnił wyrok z 18 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 124/23. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 157 § 1 p.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Zgodnie z art. 157 § 3 p.p.s.a. orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów. Sytuacja nieorzeczenia przez sąd o całości skargi zachodzi wówczas, gdy sąd pominął w wyroku niektóre akty lub czynności objęte skargą albo orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, nie ustosunkowując się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, np. rozpatrując skargę na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie ustalenia odszkodowania, nie odnosząc się do zawartego w skardze żądania dotyczącego sprawy wywłaszczenia nieruchomości, choćby nawet w tym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 157). Sąd wyjaśnił, że skarga dotycząca bezczynności i przewlekłego prowadzenia postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zawierała miedzy innymi żądanie przyznania "odszkodowania w związku z prowadzeniem przez PINB w Krakowie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem, nakierowanego na naruszenie interesu prywatnego oraz społecznego". Sąd zauważył, że uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu jest stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w postaci grzywny i sumy pieniężnej. Ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Nałożenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1506/165 wskazał, że choć przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Sąd wyjaśnił ponadto, że w punkcie III wyroku z dnia 18 października 2023 r. wymierzono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie grzywnę w wysokości 1000 zł. Jednakże zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej dotyczącego przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Ponadto w judykaturze wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący, domagając się zastosowania wskazanego środka, powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością. Aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość działania przez Sąd także z urzędu. Skarżąca nie uzasadnił swojego wniosku dotyczącego przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Uzupełniając wyrok Sąd orzekł również na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18). Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 157 § 1 i 3 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie złożono trzy skargi kasacyjne. M. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła wyrok z 18 października 2023 r. w części dotyczącej pkt III, a także w zakresie braku wydania rozstrzygnięcia odnośnie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz braku przyznania na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 roku, sygn. akt II SAB/Kr 45/18 w wysokości 1000 zł, co jest niewspółmierne i nieadekwatne do rażącego stopnia naruszenia prawa przez organ; 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez brak przyznania od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej pomimo powtórnego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ; 3. art. 209 p.p.s.a. i art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2631) przez zaniechanie przyznania dla pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia według norm prawem przepisanych wraz z należnym podatkiem od towaru i usług oraz wydatków według przedstawionego spisu (13,60 zł), które do tej pory nie zostały uiszczone w żadnej części, z uwzględnieniem faktu, że pełnomocnik prowadzący działalność gospodarczą jako podatnik czynny zobowiązany jest do rozliczenia podatku od towarów i usług. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez: a) zmianę pkt III wyroku i wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości; b) rozstrzygnięcie w postaci przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej wysokości; c) przyznanie dla pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za I instancję według norm prawem przepisanych wraz z należnym podatkiem od towaru i usług oraz wydatków w kwocie 13,60 zł; 2. przyznanie dla pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za II instancję według norm prawem przepisanych wraz z należnym podatkiem od towaru i usług oraz wydatków w kwocie 6,80 zł (koszt nadania przesyłki poleconej ze skargą kasacyjną). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok z dnia 18 października 2023 r. w całości. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) naruszenie art. 149 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie do oceny postępowania, które miało miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa regulacji dotyczącej bezczynności o charakterze rażącym (rażące naruszenie prawa). Zmiana w tym zakresie wiąże się z wprowadzeniem odpowiedniej regulacji nowelą grudniową z 2011 r., zmieniającą k.p.a. oraz p.p.s.a. a także ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), definiującej w art. 6 pkt 8, iż przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu tej ustawy przyjmuje się prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 p.p.s.a. Ustawa ta weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Zaskarżony wyrok natomiast został oparty na materiale gromadzonym od 2009 r. Tym samym działanie Sądu miało charakter stosowania prawa wstecz - naruszenie zasady lex retro non agit; b) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, wobec tego, że w żadnym razie nie można uznać, iż tę funkcję spełniał WSA w Krakowie w niniejszej sprawie skoro stosował prawo wstecz, posługując się rodzącym bardzo poważne skutki stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej; c) naruszenie art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że zaistniała bezczynność postępowania i to o rażącym charakterze, którą wywiedziono stosując nieprawidłową wykładnię art. 149 p.p.s.a., decydując o zaistnieniu podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1000 zł; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj.: a) naruszenie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., przez całkowite pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, a zwłaszcza niedostrzeżenie, że postępowanie dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy ul. Z. ... w K., z inicjatywy pani M. B. żądającej zbadania prawidłowości robót budowlanych, a więc w istocie dokonania kontroli przez organ nadzoru budowlanego pełniący funkcję tzw. "policji budowlanej". Wymagało to zgromadzenia odpowiedniego do takiego przedmiotu materiału dowodowego. Z uzasadnienia natomiast zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd wydający ten wyrok, postępowanie od początku do końca traktuje jako jednolite, pomijając aspekt przeprowadzenia czynności inspekcyjno- kontrolnych poprzedzających etap wszczęcia postępowania administracyjnego. To wadliwe podejście do sprawy oraz materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach, doprowadziło Sąd do całkowicie mylnych wniosków, pominięcia, lub błędnego oceniania okoliczności, że przedmiotowymi robotami budowlanymi zajmowały się różne organy. W konsekwencji tych wszystkich wadliwości Sąd doszedł do nieprawidłowego wniosku, że działania organu cechuje rażąca przewlekłość. To przekonanie Sądu nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych jak też w orzeczeniach organu II instancji; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym przepisami procedury administracyjnej, stanowi, iż organ pozostawał w przewlekłości i to mającej charakter rażącego naruszania prawa. WSA w Krakowie dysponując znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami min.: zawiadomieniem z dnia 11.01.2010 r. o wszczęciu postępowania przez organ, postanowienia z dnia 24.05.2013 r. i 01.08.2014 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy oraz decyzjami z dnia 14.06.2013 r. i dnia 30.05.2016 r., dokonał ich oceny w sposób dowolny nie biorąc pod uwagę również obiektywnej niemożliwości załatwienia sprawy przez organ nadzoru wynikającej z faktu znajdowania się akt sprawy poza siedzibą organu. Prawidłowa analiza ww. dokumentów i stanu sprawy, jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż organ wydał decyzje w terminie, nie pozostając tym samym w stanie przewlekłości. M. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła wyrok z 16 stycznia 2024 r. w części dotyczącej uzupełnienia wyroku z dnia 18 października 2024 r. tj. w zakresie punktu 1 i 2 uzupełniającego wyrok z 18 października 2024 r. o punkty IV i V. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej pomimo powtórnego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ; 2) art. 209 p.p.s.a. i art. 250 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przyznania dla pełnomocnika z urzędu wydatków według przedstawionego spisu (13,60 zł), które do tej pory nie zostały uiszczone w żadnej części. W konsekwencji wniesiono o: 1. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej razem ze skargą kasacyjną złożoną przez Skarżącą datowaną na dzień 11 grudnia 2023 roku; 2. zmianę zaskarżonego wyroku przez: a) zmianę pkt I zaskarżonego wyroku (pkt IV uzupełnionego wyroku) i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej wysokości; b) zmianę pkt II zaskarżonego wyroku (pkt V uzupełnionego wyroku) przez przyznanie dla pełnomocnika z urzędu oprócz wynagrodzenia również wydatków w kwocie 13,60 zł; 3. przyznanie dla pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za II instancję według norm prawem przepisanych wraz z należnym podatkiem od towaru i usług oraz wydatków w kwocie 6,80 zł (koszt nadania przesyłki poleconej ze skargą kasacyjną, łącznie ze skargą kasacyjną z dnia 11.12.2023 r. to 13,60 zł). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność skarg kasacyjnych złożonych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sformułowane zostały w sposób całkowicie nieadekwatny do stanu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem. Mianowicie zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 p.p.s.a. i art. 1 ust. 1 (powinno być: art. 1 § 1) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oparto na twierdzeniu, że skoro wyrok został wydany na podstawie materiału gromadzonego od 2009 r., to Sąd Wojewódzki nie mógł zastosować przepisów ustawy, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Tymczasem Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na to, że nie podjął on żadnej czynności po wydaniu przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 29 czerwca 2022 r., uchylającej decyzję z dnia 3 lutego 2020 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia wyroku wyraźnie wynika, że kontrolą Sądu Wojewódzkiego objęte zostało postępowanie organu powiatowego w okresie od 30 czerwca 2022 r., kiedy organowi powiatowemu doręczono decyzję z 29 czerwca 2022 r., do dnia rozstrzygania sprawy w dniu 18 października 2023 r. Ponadto fakt, że zaskarżony wyrok dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego w następstwie wniosku z 17 czerwca 2008 r. nie stanowił przeszkody do zastosowania przepisów nowelizujących art. 149 p.p.s.a., wprowadzonych ustawami z 3 grudnia 2010 r. oraz 20 stycznia 2011 r., które weszły w życie – odpowiednio – 11 kwietnia 2011 r. i 17 maja 2011 r. Istotne było bowiem to, że przedmiotowe postępowanie trwało w dniu wejścia w życie znowelizowanych przepisów, a zaskarżony wyrok dotyczy jednego z etapów postępowania w okresie od 30 czerwca 2022 r. do 18 października 2023 r. Przypomnieć warto, że we wcześniejszym prawomocnym wyroku z dnia 21 listopada 2018 r. II SAB/Kr 45/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o rażącej przewlekłości postępowania w tej sprawie, oceniając jego przebieg od daty złożenia wniosku z 17 czerwca 2008 r. do daty wyrokowania. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w wyroku, że Powiatowy Inspektora Nadzory Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena Sądu w tym zakresie nie została podważona, wobec braku zarzutu odnoszącego się do wymienionego przepisu. Nieskuteczne natomiast okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (punkty 2 a) i b) podstawy kasacyjnej), bowiem sformułowane zostały w sposób nieadekwatny do stanu faktycznego i prawnego sprawy rozstrzygniętej w zaskarżonym wyroku. Zarówno w samych zarzutach, jak też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważa się ocenę Sądu co do "rażącej przewlekłości" postępowania, podczas gdy zaskarżony wyrok dotyczy bezczynności organu. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej w dużej mierze odnosi się do okresu postępowania objętego wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r. Przykładowo przytoczono okoliczności związane z brakiem akt administracyjnych w latach 2013-2015, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki oceniał przebieg postępowania wyłącznie w czasie od 30 czerwca 2022 r. do 18 października 2023 r. Nawiązując do cząstkowych twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, a odnoszących się do stwierdzonej w zaskarżonym wyroku bezczynności, wskazać trzeba na prawidłowe wnioski Sądu Wojewódzkiego wskazujące na brak jakiejkolwiek aktywności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po przekazaniu mu odpisu decyzji kasatoryjnej z 29 czerwca 2022 r. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że gdy akta danej sprawy przekazane zostały innemu organowi lub sądowi, obowiązkiem organu jest zwrócenie się o wypożyczenie akt na czas potrzeby do wykonania niezbędnych czynności procesowych, względnie wykonania ich kopii. Trafnie Sąd zauważył, że dostępne aktualnie środki techniczne są wystarczające, aby taki problem rozwiązać, zaś bierne oczekiwanie na zwrot akt może być ocenione jako bezczynność. Zaznaczyć należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w utrwalonym poglądzie prezentowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym za przyczynę niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy, nie można uznać nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy z tego względu, że zostały one przekazane sądowi lub innemu organowi. Rzeczą bowiem organu jest takie zorganizowanie pracy, aby nawet w razie przekazania akt sądowi lub innym organom, postępowanie nie doznało przez to nieuzasadnionego opóźnienia (por. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 461/17, 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17, 24 marca 2021 r. II OSK 1917/20, 21 marca 2019 r. I OSK 2497/17, 11 maja 2022 r. II OSK 2893/21). W niniejszej sprawie trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że skoro organ powiatowy nie występował do organów wyższego stopnia ani do sądu o udostępnienie przekazanych akt, to brak tych akt nie mógł usprawiedliwić niepodejmowania czynności w sprawie. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie wcześniejszym wyrokiem II SAB/Kr 45/18 rażącej przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie powinno skutkować szczególną starannością organu w celu jej sprawnego zakończenia. Tymczasem organ zaniechał nawet zawiadomienia stron o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy i nowym terminie jej zakończenia, stosownie do wymogów art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W takich okolicznościach całkowity brak aktywności organu powiatowego, zasadnie został uznany przez Sąd Wojewódzki jako bezczynność o charakterze rażącym, wymagająca zastosowania środka dyscyplinującego w postaci grzywny w wysokości 1000 zł. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Niezasadny okazał się również zawarty w skardze kasacyjnej M. B. zarzut dotyczący rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie wymierzonej organowi grzywny. Wbrew argumentacji skarżącej, ustalona w zaskarżonym wyroku wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa przez organ nadzoru budowlanego. Niewątpliwie oprócz wadliwych działań samego organu, istotną przyczyną niezałatwienia sprawy po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, był jej skomplikowany charakter. Ponadto należało mieć na uwadze, że nawet gdyby organ powiatowy podjął czynności w celu udostępnienia lub wypożyczenia akt sprawy znajdujących się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, to nieuniknione było wydłużenie toku postępowania z tego powodu. Wobec powyższego należało przyjąć, że orzeczona przez Sąd Wojewódzki grzywna spełni w wystarczającym stopniu funkcję represyjno-prewencyjną. Nie mogły odnieść skutku także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej "w zakresie braku wydania rozstrzygnięcia odnośnie przyznania od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej oraz braku przyznania dla pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia". Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki nie zawarł w nim rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego w skardze przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika z urzędy wynagrodzenia oraz zwrotu poniesionych wydatków w kwocie 13,60 zł (2 przesyłki polecone u operatora pocztowego). W takiej sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki nie uwzględnił powyższych żądań strony skarżącej, a jednocześnie nie orzekł o oddaleniu skargi w tej części, to brak jest rozstrzygnięcia, które może być objęte skargą kasacyjną. W rezultacie brak substratu zaskarżenia skutkuje bezzasadnością zarzutów kasacyjnych. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 157 § 1 p.p.s.a., strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu – a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia – zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie wyroku, który został rozpoznany, w następstwie czego zapadł wyrok z 16 stycznia 2024 r. W konsekwencji należało orzec o oddaleniu skargi złożonej przez skarżącą od wyroku z dnia 18 października, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wobec wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przypomnieć trzeba, że niezależnie od instancji sądowoadministracyjnej wniosek taki składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. do czynności referendarza sądowego należy wydawanie postanowień o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków. W myśl art. 258 § 4 p.p.s.a., tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach czynności w tym zakresie może wykonać sąd. Przechodząc do kolejnej skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą od wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r., wskazać należy na niezasadność zarzutu odnoszącego się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd trafnie zaznaczył, że ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające zasadniczo na celu dyscyplinowanie organu. Uzupełniając uwagi Sądu warto zaznaczyć, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywna jest środkiem o charakterze represyjno-prewencyjnym, zaś suma pieniężna dodatkowo pełni funkcję kompensacyjną w tym sensie, że ma zrekompensować stronie krzywdę moralną oraz dolegliwości, niedogodności na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 2021 r. I OSK 378/19, 12 marca 2024 r. II OSK 1541/23, 21 lutego 2024 r. I OSK 2553/23, 16 lipca 2024 r. III OSK 2716/23). Jednocześnie w judykaturze akcentowane jest to, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany, do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny orzekając więc o zastosowaniu środków z art. 149 § 2 p.p.s.a. działa w ramach uznania, opierając się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W takim przypadku kontrola sądu drugiej instancji powinna być ograniczona do oceny zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto sprawdzenia, czy wybór zastosowanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. środka, oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2024 r. III OSK 724/23, 6 maja 2024 r. II OSK 136/24). Mając na względzie powyższe uwarunkowania, zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie wymierzenie organowi grzywny było wystarczające dla zdyscyplinowania w zakresie respektowania obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie bez znaczenia był też fakt, że w poprzednim wyroku II SAB/Kr 45/18, w którym stwierdzono przewlekłość prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania, Sąd Wojewódzki przyznał skarżącej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sumę pieniężną w wysokości 3000 zł. Ponadto Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakcentował, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się zastosowania tego środka, powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołane bezczynnością lub przewlekłością. Aktywność bowiem sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę argumentacją (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. I OSK 3271/19). W konsekwencji uprawnione było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca nie uzasadniła swojego wniosku dotyczącego przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, zarówno w skardze, jak też w piśmie procesowym z dnia 28 września 2023 r. nie przedstawiono argumentacji dającej podstawę do uznania zasadności żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Wobec powyższego nietrafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut kasacyjny odnoszący się do zasądzonych przez Sąd Wojewódzki kosztów tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 240 zł, podczas gdy z akt sprawy wynika, że pełnomocnik poniósł wydatki w kwocie 13,60 zł, stanowiące opłaty za przesyłki pocztowe. W konsekwencji uchylając punkt drugi zaskarżonego wyroku, orzeczono o zasądzeniu kwoty 253,60 zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (art. 250 § 1 p.p.s.a.). Zaznaczyć jednak trzeba, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obligują sądu administracyjnego do orzekania w wyroku w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, w odróżnieniu od obowiązku rozstrzygania o zwrocie kosztów postępowania (art. 209 w zw. z art. 200 p.p.s.a.). W tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy art. 258 § 2 pkt 8 i § 4 p.p.s.a., o czym była już mowa wyżej. Ponadto podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu w ramach przyznanego prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowania określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 17