II OSK 1066/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 650/22 w sprawie ze skargi M. S. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 grudnia 2021 r. znak SKO-ZP-415-224/21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 września 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 650/22, oddalił skargę M. S. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 22 grudnia 2021 r., nr SKO-ZP-415-224/21, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z 7 września 2021 r., nr PP.6730.13.2019, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego i budynku gospodarczego z pasieką pszczelarską wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...] w W.. Sąd pierwszej instancji w powyższym wyroku potwierdził legalność zaskarżonych decyzji wskazując, że organy administracji, związane stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1161/20, w oparciu o materiał dowodowy uzupełniony o nową analizę urbanistyczno-architektoniczną, prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy. W wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje bowiem jakakolwiek zabudowa. W skardze kasacyjnej M. S. i T. K., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd administracyjny pierwszej instancji w sytuacji, w której analiza dotychczasowego przebiegu sprawy, w tym wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1161/20, a następnie konfrontacja materiału zalegającego w aktach z przywołanymi wytycznymi winna skutkować uznaniem, że ponownie realizując sprawę organy administracji publicznej nie zrealizowały wytycznych wynikających z przywołanego wyroku, gdyż ich realizacja oznaczałaby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa proceduralnego w ramach ponownie prowadzonej sprawy, prawidłowego zastosowania przepisów o charakterze materialnym, a tego rodzaju wymogi nie zostały zrealizowane, czego nie dostrzegł Sąd administracyjny pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy oddalając wniesiony środek zaskarżenia; - art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., poprzez oddalenie wniesionej skargi przez Sąd administracyjny pierwszej instancji, a to w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu pierwszej instancji rozpatrującego wniesiony środek zaskarżenia była analiza przeprowadzenia postępowania z zachowaniem zasad, jakimi rządzi się postępowanie administracyjne, a skoro zarówno Wójt Gminy (...), jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie przeprowadziły żadnych czynności wyjaśniających (dowodowych), w tym nieuwzględniony został wniosek o ponowne przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zamiast wydawać przedmiotowy wyrok w zaskarżonym kształcie uwzględnić wniesioną skargę, a w dalszej kolejności uchylić zaskarżoną decyzję administracyjną wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, polegającą na przyjęciu, iż na potrzeby badania przesłanki ustawowej w postaci zasady dobrego sąsiedztwa, zasady kontynuacji zabudowy owa weryfikacja następuje na gruncie obszaru analizowanego wyznaczonego w odniesieniu do części terenu inwestycji przylegającego do drogi publicznej, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nakazują uwzględnić całość frontu inwestycji przylegającego do drogi publicznej, czego bezpośrednim skutkiem winno być przyjęcie, zgodnie z rzeczywistością, że na tak prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występują obiekty budowlane umożliwiające określenie cech kontynuacji zabudowy w stosunku do planowanego zamierzenia budowlanego, skutkiem czego winno być uwzględnienie wniesionej skargi przez Sąd administracyjny pierwszej instancji, a zamiast tego na skutek błędów w wykładni przepisów materialnych doszło do nieuzasadnionego oddalenia wniesionej skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, iż nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., podtrzymując pozostałe wnioski, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej wskazać należy, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ze wskazanego przepisu wynika, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające później w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych orzeczeniach sądu z zastrzeżeniem zmian w zakresie przepisów prawa bądź okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Orzekające w kontrolowanej sprawie organy administracji zobowiązane były do uwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wiążącym wyroku wydanym w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd w Krakowie 10 lutego 2021 r., II OSK 1161/20, w którym Sąd wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy od początku, w tym ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego. Powołując się na wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15, Sąd zaakcentował, że pomimo tego, że granice tego obszaru winny być oddalone od terenu inwestycji co najmniej o trzykrotną długość frontu działki to jednak nie zawsze cała długość terenu inwestycji od strony drogi publicznej powinna stanowić front działki. Sąd wskazał, że zapewnienie ładu przestrzennego na terenie nieobjętym planem miejscowym dokonuje się zgodnie ze ściśle uregulowanymi prawnie przesłankami. O tym, czy realizacja wnioskowanej inwestycji doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego decyduje negatywny wynik weryfikacji wniosku pod względem tych przesłanek. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę dokonały takiej analizy, odzwierciedlonej szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy (...). Ponownie przeprowadzona analiza urbanistyczna w zakresie wymogów określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w tym wymogu zasady dobrego sąsiedztwa wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., potwierdziła, że w granicach obszaru analizowanego nie ma żadnej działki zabudowanej i zagospodarowanej w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej, projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przeprowadzone przez organy postępowanie, poczynione w jego toku ustalenia i sformułowane wnioski odnośnie dopuszczalności realizacji projektowanej inwestycji na wnioskowanym terenie są wynikiem realizacji wytycznych Sądu, a nie ich nie uwzględnienia. Wobec tego ocena Sądu a quo odnośnie tego, że postępowanie wyjaśniające organów zostało przeprowadzone zgodnie z oceną prawną oraz wytycznymi Sądu określonymi w wiążącym wyroku, jest prawidłowa. W konsekwencji, łącznie ocenione zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. okazały się niezasadne. Organy przeprowadziły bowiem postępowanie w sposób wnikliwy, opierając się na materiale dowodowym, w tym na ponowionej analizie urbanistycznej sporządzonej przez uprawniony podmiot, której kompletności i prawidłowości zarzuty kasacyjne nie zdołały podważyć. Dokonana ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, jest logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Materiał aktowy oraz uzasadnienia zaskarżonych decyzji potwierdzają, że organy wszechstronnie zbadały sprawę, weryfikując dopuszczalność projektowanej zabudowy w aspekcie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zwłaszcza w świetle wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Co najistotniejsze jednak, co trafnie ocenił Sąd meriti, weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dokonana została w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, czyniący zadość wymaganiom przepisów § 2 pkt 5 w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia oraz uwzględniający ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego wyrażoną w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1161/20. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów objętych podstawami kasacyjnymi. Organy akceptując wyznaczony w analizie obszar analizowany kierowały się przede wszystkim dyspozycją przepisów § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia przy uwzględnieniu cech charakterystycznych wnioskowanej inwestycji, w tym wskazanego we wniosku przez inwestora wjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji przez jedną z trzech działek zainwestowanych, tj. działkę nr [...]. Zgodnie z powyższymi przepisami granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym przez front działki rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro zatem teren inwestycji, na który składają się trzy odrębne geodezyjnie działki położone wzdłuż drogi, tj. działki nr [...],[...] i [...], zgodnie z wolą inwestorów ma być skomunikowany przez wjazd i wejście ulokowane na terenie tylko jednej z tych działek, tj. działki nr [...], to brak było podstaw do tego, aby za front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia przyjmować sumę szerokości frontów wszystkich trzech działek objętych inwestycją, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z treścią powyższego przepisu. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, stwierdził, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki. Tak wyznaczony front działki stanowiący punkt odniesienia dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie byłby przeszkodą do tego, aby w określonych, uzasadnionych okolicznościach obszar ten został poszerzony ponad normatywnie określoną trzykrotność szerokości frontu działki wjazdowej, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Brak poszerzenia obszaru analizowanego nie został podważony zarzutami kasacyjnymi. Nie bez wpływu na ocenę sposobu określenia szerokości frontu działki w kontrolowanej sprawie, a w konsekwencji i granic obszaru analizowanego, pozostaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w znanym Sądowi orzekającemu z urzędu wyroku z 15 lipca 2025 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 286/23, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 lipca 2022 r., II SA/Kr 638/22, oddalającego skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Targu utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Kościeliska z dnia 14 października 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...],[...] i [...] w W. zabudowy zagrodowej obejmującej budynek mieszkalno-gospodarczy, budynek gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowalnymi i infrastrukturą. Sprawa rozstrzygnięta powyższymi orzeczeniami jest tożsama ze sprawą kontrolowaną w niniejszym postępowaniu, albowiem obejmowała taką samą inwestycję skarżących, zlokalizowaną na tych samych działkach, ze wskazaniem wjazdu i wejścia na teren inwestycji z drogi publicznej poprzez działkę nr [...], o takiej samej funkcji i przeznaczeniu. Skarżący kasacyjnie dążyli do uzyskania warunków zabudowy w reżimie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli dla zabudowy zagrodowej bez konieczności zaspokojenia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy i sądy administracyjne odmawiając ustalenia warunków zabudowy na zasadzie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przeprowadziły jednocześnie analizę przesłanek zasady dobrego sąsiedztwa dochodząc do wniosku, że w wyznaczonym w oparciu o szerokość frontu działki wjazdowej nr [...] obszarze analizowanym, nie ma zabudowy mogącej stanowić wzór urbanistyczny dla zabudowy objętej wnioskiem. W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o szerokość frontu działki wjazdowej a nie sumy szerokości frontów wszystkich działek zainwestowanych uznał, że jeśli zgodnie z wnioskiem inwestorów główny wjazd na teren inwestycji odbywa się z działki nr [...], to organ prawidłowo przyjął, że frontem terenu jest granica tej właśnie działki z drogą publiczną, ustalając jego szerokość na 32,75 m. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uwzględnić dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku ze względu na dyspozycje przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a., które stanowią, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, a wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wyrażona w pierwszym ze wskazanych przepisów istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wysłowione w uzasadnieniu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (zob. wyrok NSA z 28 października 2022 r. III FSK 778/22). Przepis art. 171 p.p.s.a. ma swoje konsekwencje w zakresie związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach również wtedy, gdy dana strona ma kilka spraw prowadzonych na podstawie tego samego przepisu przed takim samym organem (nawet w przypadku, gdy jest inna właściwość miejscowa), skutków której nie można pominąć we wszystkich sprawach tej samej strony toczących się ponownie przed tym sądem z powodu wcześniejszych prawomocnych wyroków kasacyjnych tego sądu. Innymi słowy, odrębność formalna spraw nie niweczy skutków prawomocności materialnej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 12.02.2020 r., II SA/Rz 1212/19). Kontrola zaskarżonego wyroku nie mogła zatem abstrahować od oceny kwestii przyjętego frontu działki wjazdowej jako punktu wyjścia do określenia granic obszaru analizowanego dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tożsamej przedmiotowo sprawie, pomiędzy tymi samymi stronami. Kwestia ta bowiem została już prawomocnie rozstrzygnięta w sposób oddziałujący na każdą następną sprawę wykazującą podobieństwo materialne. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zdołał podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd a quo kontroli legalności zaskarżonej decyzji, którą ze względu na brak spełnienia warunku kontynuacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Prawo do zagospodarowania terenu nie ma charakteru nieorganicznego, ale uwarunkowane jest wymaganiami i przesłankami normatywnymi wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które w tej sprawie nie zostały spełnione. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował jako odpowiadającą prawu przeprowadzoną przez organy administracji weryfikację dopuszczalności wnioskowanej inwestycji, albowiem w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla analizy, czy wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy. Powyższe uwarunkowania były w niniejszej sprawie przesądzające o wyniku sprawy, co czyni wszystkie pozostałe kwestie, w tym związane ze zgodnością przedmiotowej inwestycji z przepisami odrębnymi, irrelewantnymi dla rozstrzygnięcia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.