II OSK 1061/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 817/21 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2021 r. nr 254/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce daty i znaku zaskarżonej decyzji "z dnia 13.07.2021r. znak WOB.7721.168.2016.ACIE" wpisuje "z dnia 7 czerwca 2021 r. znak WOB.7721.168.2016.MO.315/KMLY"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., II SA/Kr 817/21, oddalił skargę Gminy L. (dalej Gmina) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 7 czerwca 2021 r. (w wyroku tym podano "z dnia 13 lipca 2021 r.") w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego decyzją z dnia 5 lutego 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2013.1409 ze zm.; dalej p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2013.267 ze zm.; dalej k.p.a.), nakazał inwestorowi i właścicielowi – Gminie L. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi dojazdowej (o długości 650 m i szerokości 4,0-5,5 m) na terenie działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości N., gm. L., poprzez usunięcie podbudowy drogi z kamienia i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego (tj. nawiezienie i zniwelowanie humusu). Odwołanie wniosła Gmina. WINB decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., uchylił ww. decyzję w całości i w tym zakresie nakazał właścicielowi obiektu - Gminie L. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi dojazdowej (o długości 650 m i szerokości 4,0-5,5 m) na terenie działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości N., gm. L., poprzez usunięcie podbudowy drogi z kamienia. Gmina wniosła do WSA w Krakowie skargę na tę decyzję, domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w akcie notarialnym z 2013 r. dotyczącym nabycia przez Gminę L. przedmiotowych działek podano, że działki są niezabudowane, położone w terenach leśnych i zadrzewionych; brak tam adnotacji o istnieniu na nich jakiejkolwiek drogi. W terenie przed zgłoszeniem istniała inna droga, która została przesunięta w stronę potoku i na tym odcinku była utworzona od nowa bez pozwolenia na budowę, a ze zgłoszeniem remontu. Prace polegały na wykonaniu podbudowy z kamienia oraz z kruszywa na długości około 650 m i szerokości od 4 do 5,5 m. Sąd wskazał, że na k. 66 na zdjęciach nr 1 i 4 widoczna jest, równolegle do "starej" drogi na działce nr [...], wysokość podbudowy drogi "nowej". W ocenie Sądu I instancji, faktycznie wykonane prace polegały na zrobieniu podbudowy z kamienia oraz z kruszywa na długości około 650 m i szerokości od 4 do 5,5 m. Niewątpliwie, zdaniem Sądu, chodzi tutaj o budowę drogi. Koniecznym zatem było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że Gmina nie legitymowała się takim pozwoleniem, prawidłowo budowę drogi na przedmiotowym odcinku organy określiły jako samowolę budowlaną. Wobec tego konieczne stało się przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ust. 2 p.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U.2020.471), a więc wdrożenie procedury legalizacyjnej. Taką procedurę organy wdrożyły, nakazując między innymi przedłożenie niezbędnych dokumentów. Wobec nie przedłożenia żądanych dokumentów niezbędnych do legalizacji, orzeczono prawidłowo o nakazie rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. art. 3 pkt 1 i pkt 3a p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uznanie, że szlak drogowy zlokalizowany na działkach nr [...], [...], [...] jest obiektem liniowym, a tym samym drogą wybudowaną bez pozwolenia na budowę przez skarżącego kasacyjnie na tych gruntach; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, że skarżący kasacyjnie wybudował drogę bez pozwolenia na budowę, a tym samym dopuścił się samowoli budowlanej, 2) przepisów prawa postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art.7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na: a. błędnym przyjęciu za organem administracji, iż w terenie przed zgłoszeniem remontu przedmiotowego szlaku nie istniał żaden szlak drogowy, a to w sytuacji, gdy szlak ten wówczas rzeczywiście tam istniał, jednakże nie był podbudowany kamieniem, b. pominięciu okoliczności podniesionych w skardze oraz odwołaniu przez skarżącego kasacyjnie, a dotyczących konsekwencji finansowych dla skarżącego kasacyjnie związanych z usunięciem kamieni z przedmiotowego szlaku drogowego, jak również konsekwencji społecznych dla mieszkańców korzystających z tego szlaku celem dojazdu do pól uprawnych, c. naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu skarżącego, poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na niekorzyść skarżącego kasacyjnie, c) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie przed organem administracji winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie z art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok I instancji. W realiach niniejszej sprawy zaszła konieczność sprostowania zaskarżonego wyroku, co Naczelny Sąd Administracyjny uczynił w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawierało bowiem oczywistą omyłkę w dacie i znaku zaskarżonej decyzji. Wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji należycie wykazał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest drogą. Wynika to jednoznacznie z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolno-sprawdzających w terenie oraz ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych. Zauważyć przy tym wypada, że skarżąca kasacyjnie Gmina w istocie potwierdza, że jest to droga, gdyż przedmiotowy obiekt nazywa szlakiem komunikacyjnym, z którego korzystają lokalni rolnicy celem dojazdu do pól uprawnych. Nie ma bowiem znaczenia dla istnienia drogi to, kto z niej korzysta, jak często i gdzie nią dojeżdża, a istotne jest to, że pełni ona funkcję szlaku komunikacyjnego wykorzystywanego do dojazdu w określone miejsca. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. art. 3 pkt 1 i pkt 3a p.b. nie jest w tej sytuacji trafny. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.). Zgromadzone w sprawie dowody nie dają podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany istniał wcześniej i był jedynie remontowany. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego i z prawidłowo poczynionych na jego podstawie przez Sąd I instancji ustaleń, w terenie przed zgłoszeniem istniała inna droga, która została przesunięta w stronę potoku i na tym odcinku była utworzona od nowa bez pozwolenia na budowę, a ze zgłoszeniem remontu. Prace polegały na wykonaniu podbudowy z kamienia oraz z kruszywa na długości około 650 m i szerokości od 4 do 5,5 m. Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji ocenił, że takie roboty budowlane stanowiły budowę drogi i na ich wykonanie konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że Gmina nie legitymowała się takim pozwoleniem, prawidłowo roboty te uznano za samowolę budowlaną. Wobec tego konieczne stało się przeprowadzenie postępowania w trybie ówcześnie obowiązującego art. 48 ust. 2 p.b., a więc wdrożenie procedury legalizacyjnej. Ze stworzonej możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych Gmina jednak nie skorzystała. Wbrew twierdzeniom Gminy, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 p.b. nie było błędne. Jak już wyżej podniesiono, mając na względzie treść zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić trzeba, że Sąd Wojewódzki, tak jak i organy nadzoru budowlanego, prawidłowo przyjął, iż w terenie przed zgłoszeniem remontu przedmiotowego szlaku nie istniał szlak drogowy o przebiegu pokrywającym się z przedmiotową drogą. Prawidłowo też ustalono jakie roboty budowlane samowolnie zostały wykonane. Słusznie przy tym w zaskarżonej decyzji obowiązek rozbiórki nałożono na Gminę, jako właściciela obiektu. WSA nie miał więc podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. art. 6, art. 7, art.7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak ponadto trafnie zaznaczył Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji nie był on uprawniony do oceny celowości rozbiórki oraz jej skutków finansowych i społecznych. Nie można też mówić o naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu skarżącego, poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na niekorzyść skarżącego kasacyjnie, ponieważ w tej sprawie wątpliwości takie nie zachodziły i nie były rozstrzygane na niekorzyść Gminy. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art.7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., bowiem – wbrew stanowisku Gminy – nie było podstaw do umorzenia postępowania. W konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., tj. tzw. przepisów wynikowych, czyli mówiących o tym, jaki powinien być wynik sprawy. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.