II OSK 1050/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 496/21 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr ZOA-VIII.7721.60.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 496/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr ZOA-VIII.7721.60.2020 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej "Powiatowy Inspektorem") z dnia 3 lipca 2019 r., którą organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") odmówił nakazania H. W. i L. W. zamurowania otworów okiennych usytuowanych w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], zwróconej w stronę granicy z działką nr [...] – w B. , przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. P. zarzucając naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t.2002") w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm., dalej "r.w.t.1980") wydanego na podstawie na podstawie art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 1974 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy odległości pozostawionych otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] od strony granicy działki nr [...] należącej do skarżącej R. P. , wynoszą zaledwie 3,05 m; 2. art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niezweryfikowanie aktualnego przebiegu granicy należącej do skarżącej i nieuwzględnienie protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 25 kwietnia 2019 r., z którego to jednoznacznie wynika, iż odległość budynku do granicy wynosi jedynie 3,05 m, a zatem stwierdzić należy, iż jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami; 3. art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ działał w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwowych, podczas linia graniczna względem otworów okiennych była w odległości niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi obecnie jak i przepisami obowiązującymi w chwili wydawania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ ma obowiązek dążyć do rozstrzygnięcia spornych kwestii w sposób polubowny, "co uniemożliwiło załatwienie sprawy w sposób polubowny, jak nakazują przepisy postępowania administracyjnego, na podstawie których organ jest obowiązany działać". Wskazując na powyższe R. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie "pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów procesu", uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji oraz "skierowanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania". Skarżąca wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania H.W. i L.W. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej R. P. . W motywach pisma podkreślali, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne. Organ orzekający w sprawie związany był wytycznymi uprzednio wydanego wyroku i wytyczne te w możliwym zakresie zrealizował. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (później orzekający) nie mógł ocenić działania organów inaczej, jak jako działania prawidłowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie kwestię związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej należy szczególnie zaakcentować, a to z uwag na fakt, że podstawy skargi kasacyjnej wniesionej przez R. P. nie tylko zostały wąsko zakreślone, ale też po części nie korespondują przedmiotowo z zagadnieniami, które w sprawie pozostawały sporne po tym, jak prawomocnym wyrokiem, uprzednio wydanym w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 678/19 uchylił reformatoryjną decyzję Wojewódzkiego Inspektora nakazującą H. W. i L. W. wypełnienie czterech otworów okiennych w ich budynku na działce nr [...]. Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że R. P. w niniejszej sprawie kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2021 r. Wyrok ten został wydany po uchyleniu przez ten sam Sąd, w innym wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 678/19, wcześniejszej i wspomnianej wyżej decyzji Wojewódzkiego Inspektora. W orzeczeniu z dnia 30 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawarł ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania, które wiążą zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę (art. 153 P.p.s.a.). Oznacza to, że – w granicach wskazań wyrażonych w poprzednim wyroku – kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ograniczona w tym sensie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń sprzecznych z oceną prawną wyrażoną wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Z prawomocnego wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. wynika, że organ odwoławczy (Wojewódzki Inspektor) nie wykazał wówczas przesłanek uzasadniających nakaz wypełnienia (zamurowania) spornych otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce nr [...], a nadto brak było podstaw do stwierdzenia, by obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.) bądź w sposób zagrażający życiu lub mieniu (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.) albo w sposób istotnie naruszający przepisy techniczno-budowlane (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine P.b.). W zakresie naruszenia § 12 r.w.t.1980 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że okoliczność posadowienia budynku w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki była znana organowi architektoniczno-budowlanemu już w chwili udzielania pozwolenia, a dodatkowo nie wykazano żadnych innych istotnych naruszeń mogących uzasadniać nakaz zlikwidowania otworów okiennych po kilkudziesięciu latach od realizacji inwestycji. W konkluzji Sąd pierwszej instancji nakazał zweryfikowanie – na ponownym etapie postępowania – wyłącznie tego, czy na działce nr [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę występowało jakiekolwiek takie zabudowanie, które pozwalałoby zidentyfikować ewentualne nieprawidłowości w świetle § 12 r.w.t.1980. Wydając zaskarżony obecnie wyrok z dnia 14 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (na podstawie ponownie zebranych dowodów) potwierdził, że organ odwoławczy – po wykonaniu wszystkich możliwych czynności – nie zdołał ustalić kolejności realizacji budynków na działkach nr [...] i nr [...], a to niweczyło możliwość przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 P.b. i art. 51 P.b. w zw. z § 12 r.w.t.1980. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do nakładania na właścicieli budynku obowiązku zamurowania okien w świetle obowiązującego w dacie budowy stanu prawnego. Taka właśnie konkluzja została trafnie podtrzymana w wyroku z dnia 14 grudnia 2021 r. i nie może być wzruszona zarzutami wywiedzionymi przez skarżącą kasacyjnie. R. P. wywodzi, że usytuowanie ściany z oknami w odległości 3,05 m od granicy z działką nr [...] narusza zarówno obecne przepisy techniczno-budowlane, jak i przepisy r.w.t.1980. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska. Przede wszystkim – jak wyraźnie przyjął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 678/19 – należało oceniać sporną inwestycję przez pryzmat r.w.t.1980. Powstanie budynku i jego zatwierdzony projekt (z przewidzianymi oknami w ścianie) przypadają bowiem na lata 80. XX w., kiedy obowiązywał ten akt wykonawczy. R.w.t.2002 nie pozwala natomiast weryfikować zgodności z nim obiektów budowlanych wzniesionych wiele lat wcześniej na podstawie ważnych i ostatecznych pozwoleń na budowę. Przez sam fakt, że w dacie rozpoznania wniosku skarżącej kasacyjnie obowiązują bardziej rygorystyczne regulacje, nie można uznać, iż należy je retrospektywnie zastosować do budynków powstałych w latach 80. XX w. Nie jest też trafne twierdzenie, jakoby przepisy r.w.t.1980 automatycznie wykluczały posadowienie ściany z otworami okiennymi w odległości 3,05 m od granicy działki sąsiadującej. O czym była już mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przesądził, że w warunkach rozpatrywanej inwestycji zbliżenie budynku do granicy działki nr [...] nie musiało prowadzić do uznania, że nastąpiło istotne naruszenie wspomnianych w przepisach standardów technicznych. Rozważanie okoliczności faktycznych – czyli ustalenie, czy na działce nr [...] w dacie wydania pozwolenia istniała inna zabudowa uniemożliwiająca usytuowanie okien – zostało już przeprowadzone w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ostatecznie stwierdzono, że nie ma dowodów pozwalających na uznanie, iż pozwolenie na budowę wydano niezgodnie z ówczesnymi przepisami, a tym samym nie ma podstaw, by – po kilkudziesięciu latach od czasu realizacji obiektu – nakazywać zlikwidowanie okien w drodze działań nadzoru budowlanego. Takie ustalenie nie jest sprzeczne z § 12 ust. 1 r.w.t.1980 i zarzut w tym zakresie nie może się ostać. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że organy obu instancji, a następnie Sąd pierwszej instancji, nie zweryfikowały w sposób wystarczający przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...], w szczególności nie zakwestionowały ustalonej w toku oględzin odległości 3,05 m budynku od granicy działki. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Jak zauważył już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w poprzednim prawomocnym rozstrzygnięciu – wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 678/19 – sama okoliczność, że ściana z oknami znajduje się 3 m od granicy działki sąsiedniej, nie przesądza jeszcze o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek art. 50 ust. 1 P.b. Wojewódzki Inspektor i Powiatowy Inspektor nie mieli wątpliwości, co do położenia budynku na działce nr [...] względem granicy w odległości 3,05 m, a więc w tym zakresie stan faktyczny był zweryfikowany i niewątpliwy, wbrew temu co sugeruje się w skardze kasacyjnej. Nie wykazano natomiast, aby budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź w sposób stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa ani też by doszło do innego istotnego naruszenia przepisów. Ocena tego, czy odległość 3,05 m jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dacie realizacji inwestycji, była już przedmiotem badania na etapie wyrokowania w sprawie sygn. akt II SA/Lu 678/19. Wówczas Sąd pierwszej instancji wykluczył, by takie naruszenie – w okolicznościach niniejszej sprawy – mogło zostać uznane za "istotne" i prowadziło do konieczności wydania nakazu zamurowania okien. Trzeba też podkreślić, iż intensywnie eksponowane zastrzeżenia skarżących dotyczące przebiegu granicy względem budynku nie mogą podważyć skuteczności prawomocnego pozwolenia na budowę z lat 80. XX w., albowiem wytyczenie obiektu w terenie, jego projekt i lokalizacja odpowiadały wówczas aktualnym ustaleniom ewidencyjnym. W konsekwencji nie można zarzucić organom orzekającym w ponownym postępowaniu, że dopuściły się uchybienia w zakresie starannego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Nie sposób także podzielić zarzutu, jakoby organy (a następnie Sąd pierwszej instancji) naruszyły wynikający z art. 8 K.p.a. obowiązek postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli. Przede wszystkim, organy nadzoru budowlanego działały na podstawie i w granicach prawa. Ponowne postępowanie zostało przeprowadzone w zgodzie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 678/19. Podczas tego postępowania zebrano i oceniono materiał dowodowy w zakresie możliwym do ustalenia po upływie kilkudziesięciu lat od realizacji budowy. Ostatecznie nie wykazano, by wystąpiły takie nieprawidłowości, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia nakazującego likwidację okien w legalnie wzniesionym obiekcie. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że postępowanie organów prowadziło do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej, skoro zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji (pozwoleń na budowę) ingerencja nadzoru budowlanego w raz już zrealizowaną inwestycję może następować wyłącznie w przypadkach jednoznacznie wskazanych w art. 50 i art. 51 P.b., co wykluczono, ani też nie stwierdzono "istotnego naruszenia" przepisów (stosownie do wskazań uzasadnienia wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r.). Wobec powyższego nie można uznać, że organy administracji nie dążyły do wyjaśnienia spornych kwestii w sposób zapewniający ochronę interesów właścicieli obu nieruchomości. Brak podstaw do uznania, by nakaz zamurowania okien miał stanowić proporcjonalne i zasadne działanie nadzorcze, skoro – zgodnie z wiążącymi ustaleniami faktycznymi oraz prawną oceną dokonaną w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 678/19 – nie zaistniały przesłanki z art. 50 ust. 1 P.b., ani też nie stwierdzono "istotnego naruszenia" przepisów. Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2021 r. nie narusza prawa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości rozstrzygnięcia o braku podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w legalnie wzniesiony obiekt. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.