II OSK 1043/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R., K. K., M. H., Z. S. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1442/22 w sprawie ze skargi M. R., K. K., M. H., Z. S. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2022 r. nr 487/OPON/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1442/22, oddalił skargę M. R., K. K., M. H., Z. S. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 30 maja 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. R., K. K., M. H., Z. S. i M. K. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 marca 2022 r. zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia X. Sp. z o.o. na budowę "8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami: wody zimnej, ciepłej, kanalizacji sanitarnej, C.O., elektryczną, wewnętrzną instalacją gazową, utwardzeniem terenu pod dojścia i dojazdy, miejsca do gromadzenia odpadów - Budynki nr 1,2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 - tj. etap A zamierzenia budowlanego składającego się z 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami oraz drogą dojazdową zlokalizowanych na dz. [...] obr. [...] jedn. ew. [...] na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na tę decyzję do WSA wnieśli M. R., K. K., M. H., Z. S. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że skarżący wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji z przepisów art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej k.c.) oraz z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej p.w.). W ocenie Sądu art. 140 i art 144 k.c. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej, z której wywieść można interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie zawsze nieruchomość sąsiednia będzie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.). Pełnomocnik skarżących, powołując się na art. 234 ust. 1 p.w., podał, że w związku z podwyższeniem przez inwestora terenu (średnio o 1 m) w stosunku do terenu nieruchomości skarżących, zakłócony zostanie przepływ wód poprzez utworzenie sztucznego rowu oddzielającego sąsiadujące ze sobą nieruchomości zagrażające zalewaniem nieruchomości skarżących. Sąd wskazał, że kwestie związane z posadowieniem budynków na działce inwestycyjnej, ich odległości od granic działki, rzędne terenu są zawarte w projekcie zagospodarowania terenu. Projekt ten został zatwierdzony odrębną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 marca 2022 r. nr 32/D/22, a kwestionowana przez skarżących w postępowaniu odwoławczym decyzja nr 33/D/22 zatwierdza tylko projekt architektoniczno-budowlany dla etapu A inwestycji. Z zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego wynika jedynie, że wody opadowe z dachów projektowanych budynków oraz utwardzeń odprowadzane będą powierzchniowo w tereny zielone (str. 7 B.A-1/2, B.A-3/4, B.A-5/6, B.A-7/8). Uczestnik postępowania (inwestor) nie kwestionuje, że teren działki inwestycyjnej został nieznacznie podniesiony w stosunku do poziomu terenu istniejącego przed rozpoczęciem robót, lecz załączył do akt sprawy ostateczną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 listopada 2022 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku M. R., K. K., M. H., Z. S., H. S., M. K. i R. K. z dnia 1 kwietnia 2022 r. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, którą Sąd dopuścił jako uzupełniający dowód z dokumentu. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że na działkach inwestycyjnych nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na działki nr [...]. Zalewanie nieruchomości wnioskodawców nie wynika z prowadzonych prac na terenie nieruchomości inwestora. Aktualny spadek terenu oraz wyniki opinii hydrologicznej dla inwestycji przy ul. [...] wskazują, że aktualny spadek terenu prowadzi wody opadowe w kierunku północno-wschodnim, zaś teren inwestycji jest położony niżej niż nieruchomości wnioskodawców. W ocenie Sądu, nie zostało więc w tej sprawie wykazane, że skarżący mają interes prawny wynikający z art. 234 ust. 1 p.w. i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w kwestionowaniu decyzji nr 33/D/22 zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla ośmiu budynków jednorodzinnych objętych tym projektem. W skardze podniesiono ponadto, że nowo wybudowane budynki ograniczać będą także w znaczny sposób naświetlenie nieruchomości skarżących, zasłaniając do nich dostęp światła słonecznego od strony wschodniej i południowej. W odniesieniu do tej argumentacji Sąd wskazał, że kwestie związane z przesłanianiem i zacienieniem budynków zostały opisane w projekcie zagospodarowania terenu, gdzie projektant wskazał, że z uwagi na wysokość planowanej zabudowy mniejszą niż odległość od sąsiadujących istniejących budynków, przesłanianie i zacienianie ich przez projektowane budynki nie podlega analizie. Ponadto każda z sąsiadującej zabudowy stanowi budynki wielopokojowe i minimum jeden z pokoi nie podlega jakiemukolwiek przesłanianiu i zacienianiu. Projekt ten zatwierdzony został odrębną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 marca 2022 r., która nie jest przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. W związku z powyższym Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 marca 2022 r. nie dotyczy interesu prawnego skarżących. Wojewoda prawidłowo uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 marca 2022 r. i w związku z tym zachodziła podstawa do umorzenia postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli M. R., K. K., M. H., Z. S. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 140 k.c. i art. 144 k.c., a także art. 64 i art. 87 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 marca 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia X. Sp. z o.o. na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami: wody zimnej, ciepłej, kanalizacji sanitarnej, CO, elektryczną, wewnętrzną instalacją gazową, utwardzeniem terenu pod dojścia i dojazdy, miejsca gromadzenia odpadów - Budynki nr 1,2,3,4,5,6,7,8 - tj. etap A zamierzenia budowlanego składającego się z 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami oraz drogą dojazdową zlokalizowanych na dz. [...] obr. [...] jedn. [...] na terenach działek ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. nie dotyczyło interesu prawnego skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X. Sp. z o.o. zażądał przeprowadzenia rozprawy i zwrócił uwagę na "możliwe nieścisłości formalne złożonej skargi kasacyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 p.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Powyższe przepisy, w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowanie zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 30 maja 2022 r., jednoznacznie przesądzają, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora. Skarżący kasacyjnie uważają, że w przedmiotowym postępowaniu przysługuje im przymiot strony z uwagi na kwestie związane z posadowieniem budynków na działce inwestycyjnej i ich odległości od granic działki, w wyniku których może w szczególności nastąpić zakłócenie stosunków wodnych zagrażające zalewaniem należących do nich nieruchomości. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, kwestie związane z posadowieniem budynków na działce inwestycyjnej, ich odległości od granic działki, rzędne terenu są zawarte w projekcie zagospodarowania terenu, który został zatwierdzony odrębną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 marca 2022 r. nr 32/D/22, a kwestionowana przez skarżących kasacyjnie w postępowaniu odwoławczym decyzja nr 33/D/22 zatwierdza tylko projekt architektoniczno-budowlany dla etapu A inwestycji. Podnoszone zatem przez skarżących kasacyjnie okoliczności nie dotyczą kwestii rozstrzyganych decyzją zapadłą w niniejszej sprawie, lecz kwestii rozstrzyganych w postępowaniu zakończonym inną decyzją. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 140 k.c. i art. 144 k.c., a także art. 64 i art. 87 § 2 Konstytucji RP, skoro podnoszone przez nich okoliczności mające świadczyć o przysługującym im przymiocie strony nie były rozstrzygane decyzją, od której wnieśli odwołanie. Wniesiona przez nich skarga kasacyjna nie znalazła w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.