II OSK 1041/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 783/16 w sprawie ze skargi E. Z. i A. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez E.Z. i A.Z. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2017 r., którym oddalono skargę ww. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa G. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) o zatwierdzenie robót budowlanych wykonanych przez E.Z. i A.Z. w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ulicy [...] w P. W dniu [...] 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w P., w tym w lokalu nr [...] oraz w pomieszczeniach na strychu położonych nad powyższym lokalem mieszkalnym. W wyniku przeprowadzonej kontroli PINB ustalił, że w ww. lokalu wykonano prace budowlane polegające na wykonaniu w stropie mieszkania otworu wraz z wewnętrznymi schodami i rozbudową instalacji wewnętrznej, łącząc mieszkanie z pomieszczeniem gospodarczym zlokalizowanym powyżej w części strychowej. Otwór o wymiarach 77 cm x 185 cm wykonano, wg oświadczenia A.Z., w stropie Akermana, pomiędzy ścianą konstrukcyjną a belką. Schody wykonano w konstrukcji stalowej ze stopniami drewnianym (18 stopni). Roboty wykonano w październiku 2009 roku, natomiast otwór drzwiowy w 2007 roku. Jednocześnie PINB ustalił, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę na wykonanie powyższych robót budowlanych, ani też nie dokonali ich zgłoszenia. W dniu [...] maja 2012 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę w ww. lokalu, podczas której ustalił, że na poddaszu z przestrzeni strychu wydzielono korytarz, 3 pokoje o wysokości od 2,23 m do 2,40 m i łazienkę z wentylacją o wysokości od 2,13 m do 2,26 m, a także otwór drzwiowy prowadzący na klatkę schodową. Na kondygnację strychową doprowadzona jest instalacja elektryczna, ogrzewanie, woda, które to instalację poprowadzono z lokalu mieszkalnego nr [...]. Roboty budowlane opisane w protokole z dnia [...] lutego 2012 r. i [...] maja 2012 r. wykonali E.Z. i A.Z. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. PINB zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne oraz wezwał skarżących do wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w zakresie zmiany sposobu użytkowania części strychu dotychczas pełniącej funkcję gospodarczą na funkcję mieszkalną, a także przedłożenie w określonym terminie kopii tego wniosku do PINB. Pismem z dnia [...]2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa G. (zwana dalej również jako "Spółdzielnia Mieszkaniowa") poinformowała PINB, że część strychu, której dotyczy ww. postępowanie stanowi część wspólną budynku przy ul. [...] w P. oraz, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do korzystania z przedmiotowej części strychu. W związku z tym Spółdzielnia Mieszkaniowa wszczęła przeciwko nim postępowanie eksmisyjne o wydanie użytkowanej bezprawnie części budynku. Nadto Spółdzielnia podniosła, że skarżący nie dysponują żadnym tytułem prawnym uprawniającym ich do dysponowania tą częścią strychu na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a Spółdzielnia Mieszkaniowa nie zamierza takiego tytułu im przyznawać dla celów legalizacji wykonanej przez nich samowoli budowlanej oraz nie wyraziła zgody na zmianę przeznaczenia części strychu i legalizację bezprawnie wykonanych w nim robót budowlanych. W dniu [...] 2015 r. skarżący przedłożyli decyzję Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy z dnia [...] 2015 r., a postanowieniem z dnia [...] 2015 r. PINB podjął zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] 2016 r. PINB, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; zwanej dalej również jako "p.b.") nakazał skarżącym, doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...] i części strychu nad ww. lokalem poprzez likwidację otworu w stropie pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] a strychem, rozebranie ścianek działowych wydzielających korytarz, 3 pokoje i łazienkę, likwidację wykonanych instalacji w przebudowanej części strychu oraz likwidację otworu drzwiowego prowadzącego z klatki schodowej do ww. części strychu. W odwołaniu E.Z. oraz A.Z. wnieśli o zmianę decyzji PINB poprzez zalegalizowanie wykonanych przez nich robót i zmianę przeznaczenia pomieszczeń, ewentualnie o uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] 2016 r. skarżący poinformowali organ, że posiadają zgodę wszystkich użytkowników strychu na adaptację poddasza na mieszkanie. Decyzją z dnia [...] 2016 r. WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że przedmiotowy strych stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej i osób posiadających wyodrębnione prawo własności do lokalu w przedmiotowym budynku. Skarżący w dniu wykonywania ww. robót budowlanych dysponowali umową najmu pomieszczenia gospodarczego (strych), z którego nie wynikało prawo do dysponowania tą częścią strychu na cele budowlane. Z porozumienia z dnia [...] 2012 r., na które powołują się skarżący wynika natomiast, że dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania legalizacyjnego strony zobowiązują się do zawarcia umowy najmu pomieszczenia na strychu. Powyższe oznacza w ocenie WINB, że skarżący nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie dysponowali także zgodą właściciela na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Dalej WINB stwierdził, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (czy zgody na wykonanie robót w części wspólnej budynku) wyklucza zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych. Natomiast zgoda części właścicieli lokali (z jednej klatki schodowej) jest niewystarczająca do uznania, że skarżący posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i mieli prawo do przebudowy poddasza. Powyższe ustalenia uzasadniają obciążenie skarżących jako inwestorów obowiązkiem wykonania prac rozbiórkowych opisanych w sentencji decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.Z. i A.Z. zarzucili decyzji WINB: - sprzeczność istotnych ustaleń organów obydwu instancji z treścią zabranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przez błędne ustalenie, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do spornego lokalu (strychu), - wykreowanie nieistniejącej w szeroko pojętym prawie administracyjnym instytucji sprzeciwu strony (Spółdzielni Mieszkaniowej) wobec jej własnego wniosku, - naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jak: faktyczna zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej na adaptację strychu, a także zgoda zainteresowanych mieszkańców bloku, - art. 49b ust. 2-5 p.b. przez ich niezastosowanie, - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b. przez bezpodstawne ustalenie, że zaistniały przesłanki do nakazania skarżącym przywrócenia do stanu poprzedniego strychu znajdującego się nad ich mieszkaniem; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo że przed sądem zawisła sprawa, której wynik przesądzi o istnieniu tytułu prawnego skarżących do spornego lokalu (strychu), - art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. przez brak ustaleń, czy wykonanie zaskarżonych decyzji nie grozi katastrofą budowlaną. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnili, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., należący do zasobów Spółdzielni Mieszkaniowej, zamieszkują od listopada/grudnia 2003 r. - po nabyciu go przez E.Z. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 2003 r. Poprzedni posiadacz tego lokalu uzyskał zgodę mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] na adaptację strychu na cele mieszkalne (zgodę wyrazili mieszkańcy mający faktyczny dostęp do tego strychu). Zgoda ta została powtórzona w oświadczeniu skierowanym do Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] 2011 r. Dalej skarżący wyjaśnili, że do dnia [...] 2011 r. obowiązywała umowa najmu pomiędzy ze Spółdzielnią Mieszkaniową, której przedmiotem był wynajem spornego pomieszczenia strychowego. W latach 2009 - 2010 Skarżący dokonali adaptacji tego strychu na cele mieszkalne. skarżący zaznaczyli, że znaczną część prac adaptacyjnych wykonywali zatrudnieni przez nich pracownicy Spółdzielni Mieszkaniowej, również osoby pełniące w Spółdzielni Mieszkaniowej funkcje budowlane doglądały prowadzonych prac. Spółdzielnia Mieszkaniowa wyraziła więc zgodę na adaptację strychu w sposób bardziej niż dorozumiany. Ponadto skarżący zaznaczyli, że w styczniu 2012 r. wpłacili na rachunek bankowy Spółdzielni Mieszkaniowej żądaną przez nią kwotę [...] zł tytułem nielegalnie pobranej wody i energii elektrycznej. Dalej skarżący stwierdzili, że w dniu [...] 2012 r. zawarli ze Spółdzielnią Mieszkaniową "Porozumienie w sprawie zatwierdzenia robót", zgodnie z którym Spółdzielnia Mieszkaniowa zobowiązała się do wystąpienia do PINB o zatwierdzenie wykonanych robót. Ponadto skarżący przyjęli obowiązki: uiszczania comiesięcznej opłaty za używanie strychu, wykonania na swój koszt czynności koniecznych do legalizacji, zwrotu Spółdzielni Mieszkaniowej kosztów poniesionych przez nią w związku z legalizacją oraz, w razie potrzeby, uzyskania zgód współmieszkańców. Po przeprowadzeniu legalizacji strony miały zawrzeć umowę najmu. W ocenie skarżących porozumienie to nosi cechy m. in. umowy najmu. Ponadto skarżący zaznaczyli, że zawarcie umowy najmu, potwierdzone przez Spółdzielnię Mieszkaniową we wniosku o legalizację, należy do czynności zwykłego zarządu, gdyż nie przenosi prawa własności. Mając 54% udziałów Spółdzielnia miała prawo do jej zawarcia, występując w imieniu pozostałych właścicieli z innych klatek schodowych budynku. Skarżący zaznaczyli, że przedłożyli zarówno decyzję o warunkach zabudowy, jak też wszystkie wymagane przez obowiązujące przepisy ekspertyzy i opracowania, wypełnili więc warunki zawarte w art. 49b ust. 2-5 p.b. nie było więc podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 p.b. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły w niniejszej sprawie, iż skarżący wykonali bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane w lokalu nr [...] oraz na strychu w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w P., polegające na wykonaniu otworu w stropie lokalu mieszkalnego nr [...] i przebudowie znajdującej się nad lokalem części strychu wraz ze zmianą sposobu użytkowania tej części strychu dotychczas pełniącej funkcję gospodarczą na funkcję mieszkalną. Powyższe stanowiło przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. do wszczęcia postępowania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zasadniczym powodem wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. tj. nakazanie skarżącym doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr 11 i pomieszczeń strychowych znajdujących się nad tym lokalem do stanu poprzedniego było ustalenie, że skarżący nie posiadali prawa do dysponowania przedmiotowym strychem na cele budowlane, a sporne roboty budowalne wykonali bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dalej Sąd stwierdził, że WINB prawidłowo uznał, iż do legalizacji przedmiotowych robót budowlanych niezbędne było legitymowanie się przez Skarżącego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek taki nie wypływa wprawdzie wprost z art. 50 - 51 p.b., jednak dokonując interpretacji tych przepisów należy mieć na uwadze art. 4 p.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 50 - 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie tylko do zgodności z przepisami technicznymi, ale także przepisami samej ustawy Prawo budowlane, w tym zawartymi z rozdziale pierwszym, wśród których znajduje się art. 4. Stąd zagadnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku stosowania procedury naprawczej było kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, co wynika między innymi również z podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Jak wynika z art. 3 pkt 11 p.b. na gruncie ustawy Prawo budowlane pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Analizując zarówno treść umowy najmu zawartej przez skarżących ze Spółdzielnią Mieszkaniową z dnia [...] 2006 r., której przedmiotem były pomieszczenia strychowe znajdujące się nad zajmowanym przez nich lokalem mieszkalnym, jak i z porozumienia z dnia [...] 2012 r., Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, iż z powyższych umów skarżący nie mogą wywodzić prawa do dysponowania pomieszczeniami strychowymi na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. Takiego prawa nie mogą również wywodzić z udzielonej im przez część mieszkańców – osób zamieszkujących w ich klatce schodowej, zgody na adaptację pomieszczenia na poddaszu na cele mieszkalne. Zgoda części współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na adaptację pomieszczenia strychowego na cele mieszkalne nie mogło stanowić podstawy do dokonania legalizacji przedmiotowych robót budowlanych. Jak bowiem wskazali sami skarżący w piśmie z dnia [...] 2016 r. zgoda ta wyrażona została jedynie przez właścicieli mieszkań skrzydła budynku, w którym oni zamieszkują. Przeprowadzenie robót budowlanych obejmujących części wspólne należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a w myśl art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Tym samym zgoda tylko tych współwłaścicieli, którzy mają fizyczny dostęp do strychu, wbrew stanowisku skarżących nie mogła doprowadzić do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Z powyżej wskazanych powodów Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko organów nadzoru budowlanego, które uznały, że wobec braku po stronie skarżących prawa do dysponowania przedmiotowym pomieszczeniem na cele budowlane, brak jest możliwości doprowadzenia tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. To z kolei uzasadniało wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z tego też powodu nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust 7 p.b. Sąd uznał jednocześnie, że toczące się przed Sądem Rejonowym Poznań Grunwald i Jeżyce postępowanie w sprawie eksmisji skarżących z przedmiotowego strychu nie stanowiło zagadnienia wstępnego w sprawie legalizacji wykonanych robót budowlanych w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 p.b. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 49b ust. 2-5 p.b., bowiem postępowanie prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50- 51 p.b. Wskazane przez skarżących przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. bowiem z akt sprawy nie wynika, aby wykonanie przedmiotowej decyzji mogło grozić katastrofą budowlaną. Okoliczności tych nie uprawdopodobniono również w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E.Z. i A.Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. przez ustalenie, że skarżący nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością (strychem) na cele budowlane, b) art. 56, art. 65 § 1 i § 2, art. 73 § 1 oraz art. 680 w zw. z art. 659 § 1 i art. 660 kodeksu cywilnego przez ustalenie, że skarżących i uczestnika nie łączy stosunek najmu pomieszczenia strychowego, c) art. 199 kodeksu cywilnego przez uznanie, że oddanie strychu do dyspozycji skarżących i wyrażenie zgody na wykonanie spornych robót stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, d) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) przez uznanie, że uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa G. bez zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli budynku, nie mógł oddać skarżącym w najem strychu oraz wyrazić zgody na remonty i przeróbki, e) art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. przez uznanie za słuszne odmowy organów nadzoru budowlanego zalegalizowania robót wykonanych przez odwołujących i w konsekwencji nakazania im przywrócenia stanu poprzedniego f) art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. przez zaakceptowanie stanowiska organów nadzoru budowlanego ustalającego, że zaistniały przesłanki do nakazania skarżącym przywrócenia do stanu poprzedniego strychu znajdującego się nad ich mieszkaniem, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, tj.: a) art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez zaakceptowanie - w świetle treści zaskarżonego wyroku faktu, że organy administracyjne obydwu instancji nie tylko naruszyły przepisy prawa budowlanego (oraz inne) przytoczone wyżej, ale także nie wzięły pod uwagę faktycznej zgody Spółdzielni Mieszkaniowej G. na adaptację strychu, jak też zgody zainteresowanych mieszkańców bloku oraz słusznego interesu skarżących, a w konsekwencji prowadziły postępowanie w sposób podważający zaufanie skarżących do władzy publicznej, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności kwestii dysponowania przez skarżących strychem na cele budowlane na podstawie stosunku najmu, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organów obydwu instancji pomimo, że były dotknięte wadami natury materialnoprawnej i proceduralnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. tj. nie uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, wydanej z naruszeniem naczelnych zasad praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz nakazu prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Wskazać należy, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawdy obiektywnej i związanego z tym obowiązku wyczerpującego zebrania przez organy materiału dowodowego wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. wymaga wykazania, że pominięcie pewnych faktów lub ich nienależyte czy wadliwe wyjaśnienie, mogło zaważyć na wyniku sprawy, a w konsekwencji, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uchybienie przez organ normie zawartej w art. 7 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., byłoby ustalenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji publicznej wyżej wymienionych przepisów postępowania oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu Administracyjnego I instancji, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem wszystkich norm określających zasady jego prowadzenia. W szczególności ustaliły wszystkie fakty istotne do rozpoznania sprawy, w tym uwzględniły fakt zawarcia przez skarżących ze Spółdzielnią Mieszkaniową G. umowy najmu w dniu [...] 2006 r. oraz porozumienia w dniu [...] 2012 r. między tymi samymi stronami, ustaliły w oparciu o oświadczenia skarżących okres wykonania poszczególnych robót budowlanych związanych z przebudową oraz sposób ich wykonania oraz przeprowadziły oceny powyższego materiału dowodowego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Brak jest podstaw do postawienia organom zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania określonej w art. 8 k.p.a. Informowały one stronę skarżącą o każdej podejmowanej czynności w trakcie postępowania, rozpatrzyły wszystkie wnioski składane przez stronę, w tym w przedmiocie zawieszenia postępowania. Nie można opierać zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. na fakcie, że organy dokonały odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niż to sugerowała strona w pismach składanych w toku postępowania lub uznała fakty, na które wskazywała strona za nie mające znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu (praworządności) obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. W niniejszej sprawie strona nie wykazała, że w toku postępowania administracyjnego organy nie stosowały reguł procesowych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego lub oparły swoje rozstrzygnięcie na innych przesłankach niż wynikające z obowiązujących norm prawa administracyjnego materialnego – w niniejszej sprawie zawartych w ustawie z 1994 roku Prawo budowlane. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności kwestii posiadania przez skarżących prawa do dysponowania pomieszczeniami strychu. Wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd powołując się na art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane dokonał nie tylko wykładni pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", ale także odnosząc się do realiów niniejszej sprawy przedstawił przesłanki, z których wywiódł, że skarżący takim prawem nie dysponowali, a w szczególności, że uprawnienie takie nie wynika z umowy najmu oraz porozumienia, z których to umów wywodzili prawo do dysponowania pomieszczeniami strychowymi na cele budowlane. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który jest przepisem wynikowym. W oparciu o ten przepis Sąd I instancji oddala skargę na decyzję, gdy nie zasługuje ona na uwzględnienie, czyli gdy brak jest podstaw do stwierdzenia naruszeń wskazanych w art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny jest uprawniony do ingerencji w moc wiążącą zaskarżonej decyzji tylko w razie stwierdzenia wad enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. W przypadku stwierdzenia braku takich wad, jak w niniejszej sprawie, sąd powołując się na art. 151 p.p.s.a. obowiązany jest oddalić skargę. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów materialnych, tj. zarzutów opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że koncentrują się one wokół dwóch podstawowych problemów związanych z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Pierwszy z nich dotyczy ustalenia po stronie skarżącej – inwestorów, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Są to zarzuty zgłoszone w punktach 1 a, b, c, d. Natomiast drugi dotyczy nałożenia na skarżących w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązku doprowadzenia budynku – pomieszczeń do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego faktu posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i podzielenia tej oceny przez Sąd I instancji stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 4 stanowi o prawie zabudowy nieruchomość gruntowej, jednak w orzecznictwie jak i doktrynie zgodnie się przyjmuje, że określenie użyte w tym przepisie należy rozumieć szeroko tj. w odniesieniu do wszystkich funkcjonujących w obrocie prawnym rodzajów nieruchomości (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, str. 108-109 oraz Prawo budowalne. Komentarz pod red. A Glinieckiego, str. 102.). Natomiast definicję legalną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane formułuje art. 3 pkt 11 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo z stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Podkreślenia wymaga, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, jednak pod warunkiem, że przewiduje on w swojej treści uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Prawo do dysponowania wynikające ze stosunku zobowiązaniowego podlega ocenie według norm prawa cywilnego. Z powyższego wynika, że powoływanie się przez skarżących na wiążącą ich ze Spółdzielnią Mieszkaniową G. umowę najmu zawartą w dniu [...] 2006 r., której przedmiotem były pomieszczenia strychowe o łącznej powierzchni 25,70 m2 i nimi dysponowania w ramach tej umowy nie może przemawiać za tym, że przysługiwało im jednocześnie prawo do dysponowania tą częścią budynku na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 659 kodeksu cywilnego istotne składniki umowy najmu (essentialia negotii) to oddanie rzeczy najemcy do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony oraz zobowiązanie się przez najemcę do płacenia czynszu. Czyli z istoty umowy najmu w rozumieniu art. 659 kodeksu cywilnego nie wynika prawo najemcy do dysponowania lokalem na cele budowlane. Oczywiście strony takiego stosunku zobowiązaniowego mogą zawrzeć w umowie dodatkowe postanowienia dotyczące również tej kwestii. Z umowy najmu, na którą się powołują skarżący, a noszącą datę [...] 2006 r. jak trafnie zauważyły zarówno organy nadzoru budowlanego oraz Wojewódzki Sad Administracyjny wynika, że strona skarżąca nie była uprawniona do wykonywania robót budowlanych w wynajmowanych pomieszczeniach. W § 4 umowy stwierdzono, że najemcy będą użytkować lokal objęty umową jako pomieszczenie gospodarcze i nie mają prawa zmienić jego przeznaczenia bez uprzedniej zgody Spółdzielni. Natomiast w § 7 postanowiono, że najemca nie ma prawa dokonywać żadnych zmian i przeróbek lokalu bez uprzedniej zgody Spółdzielni na piśmie. Natomiast w § 12 umowy w zdaniu drugim stwierdzono, że wszelkie zmiany i uzupełnienia niniejszej umowy wymagają potwierdzenia na piśmie, pod rygorem nieważności. Strona skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, jak i również składając skargę oraz skargę kasacyjną, nie przedstawiła dokumentu, z treści którego by wynikało ich prawo do dysponowania spornymi pomieszczeniami strychowymi na cele budowlane. Nadto, wbrew twierdzeniom podnoszonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, spółdzielnia nie wyraziła zgody na wykonanie spornych robót budowlanych nawet w sposób dorozumiany. Nie może za tym przemawiać podnoszony fakt, że niektóre roboty budowlane wykonywały osoby będące jednocześnie pracownikami Spółdzielni, czy też fakt, że Spółdzielni był znany fakt wykonywania robót budowlanych w wynajętych pomieszczeniach gospodarczych. Również z treści porozumienia zawartego przez skarżących ze Spółdzielnią, a noszącego datę [...] 2012 r., trudno wywieść prawo skarżących do dysponowania pomieszczeniami objętymi umową najmu na cele budowlane. W porozumieniu tym skarżący zobowiązali się do usunięcia na własny koszt wprowadzonych zmian techniczno-użytkowych w najmowanych pomieszczeniach (pkt 1). Zobowiązali się do płacenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z tych pomieszczeń do czasu usunięcia ww. zmian (pkt 2). Natomiast w pkt 3 porozumienia strony zobowiązały się do zawarcia nowej umowy dopiero z chwilą usunięcia wprowadzonych przez skarżących zmian (pkt 3), a w dalszych punktach porozumienia Spółdzielnia zobowiązała się do wyrażenia zgody na zmianę charakteru użytkowanych pomieszczeń, ale dopiero po usunięciu dotychczas wprowadzonych zmian, a koszty z tym związane ma ponieść E.Z., oraz że w przyszłości Spółdzielnia nie będzie stwarzała przeszkód w wyodrębnieniu i wykupie przez skarżącą lokalu, który powstanie w miejscu obecnych spornych pomieszczeń strychowych o przeznaczeniu gospodarczym. Analizując treść tego porozumienia należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjęły, że nie daje ono podstaw do przyjęcia, iż wynika z nich prawo skarżących do dysponowania pomieszczeniami objętymi umową najmu do celów budowlanych. Nadto należy podkreślić, że ustalając, czy skarżący wykazali przysługujące im prawo do dysponowania pomieszczeniami położonymi na strychu do celów budowlanych należy mieć na uwadze art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 845 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 powołanej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej (uchwała NSA 7 sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15). W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono między innymi, że "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. (tj. ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych), na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się, że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatacja nieruchomości wspólnej". Następnie stwierdza się, że "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa, na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, iż spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaliczyć do spraw, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, podejmowania decyzji i wykonywania robót budowlanych, które zmierzają do zmiany przeznaczenia części wspólnej nieruchomości (pomieszczeń strychowych), tj. z pomieszczeń o przeznaczeniu gospodarczym na pomieszczenia o charakterze mieszkalnym i to prowadzących de facto do wyodrębnienia samodzielnego lokalu mieszkalnego z perspektywą przeniesienia w przyszłości na rzecz osoby trzeciej prawa własności tego lokalu po uprzednim jego wyodrębnienia. Nie jest dopuszczalne, prawnie skuteczne, aby dany podmiot przeniósł na rzecz osób trzecich (w niniejszej sprawie skarżących) uprawnienia, które mu samemu nie przysługują. Tym samym, skoro wykonanie robot budowlanych prowadzących do zmiany przeznaczenia pomieszczeń dotychczas o charakterze gospodarczym na lokal mieszkalny nie należy do spraw, o których mowa w powołanym art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, to tym samym spółdzielnia nie mogła w tym zakresie przenieść na skarżących prawa do dysponowania tymi pomieszczeniami na cele budowlane. Rozpatrując dalsze zarzuty kasacyjne związane z naruszeniem prawa materialnego należy podkreślić, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnych Sąd ma na uwadze stan prawny i faktyczny ustalony na dzień jej podjęcia. Nie ma znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy podnoszony przez skarżących fakt podziału pomieszczeń znajdujących się na strychu do wyłącznego użytkowania określonej grupy mieszkańców czyli tzw. podział quoad usum. Podział taki rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej, nie zmienia zaś stosunków własnościowych. Z samego faktu przyznania poszczególnym współwłaścicielom nieruchomości, ich grupom, prawa do wyłącznego korzystania z określonych części nieruchomości wspólnej nie wynika, że mają oni prawo do ich zabudowy, podział taki nie daje bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06, Lex nr 338967). Brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby z takim podziałem wiązać przekazanie prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane, tym bardziej powołując się na domniemanie lub wskazywanie, że takie prawo zostało przekazane w sposób dorozumiany. Tym samym, zgoda mieszkańców klatki schodowej, w której znajduje się lokal mieszkalny zajmowany przez skarżących nie oznacza, że wykazali oni prawo do dysponowania spornymi pomieszczeniami na cele budowlane. Wyrażenie zgody przez innych właścicieli lokali mieszkalnych, będących jednocześnie współwłaścicielami części wspólnych budynku już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na podnoszoną już wcześniej zasadę oceniania zgodności decyzji z prawem zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym na dzień jej wydania. Powyższe rozważania czynią bezzasadnymi zarzuty wskazane w pkt 1 e i f skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, a będące konsekwencją błędnego przyjęcia zdaniem skarżących, iż nie przysługiwało im prawo do dysponowania spornymi pomieszczeniami na cele budowlane. Celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Przez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć nie tylko sprawdzenie, czy zostały zachowane normy techniczne określone przez przepisy prawa budowlanego, ale także wykazanie przez inwestora czy w danej sytuacji przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Co do wymogu legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podzielić należy stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Uznanie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stawiałoby inwestora realizującego samowolę wykonawczą w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę ze wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, ponieważ dopuszczałoby możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Brak wykazania przez inwestorów posiadania prawa do dysponowania nieruchomości lub jej częścią dla celów budowlanych w postępowaniu naprawczym skutkuje zastosowanie sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.