II OSK 104/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i D. Spółka jawna z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2129/17 w sprawie ze skarg B. K. i T. K. oraz M. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi 2. zasądza od B. K. i T. K. oraz M. F. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od B. K. i T. K. oraz M. F. solidarnie na rzecz D. Spółka jawna z siedzibą w Ż. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg B. K., T. K. i M. F. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...], Wojewoda P., w postępowaniu wszczętym na wniosek M. F. i M. F., wstrzymał wykonanie decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2016 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. T. i J. G., pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną i gazową, na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości J., gm. P.. Inwestor - D. Spółka Jawna z siedzibą w Ż. wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia GINB postanowieniem z [...] lipca 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody i umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu GINB wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 K.p.a. wyjaśniając, że organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub podmiotowego. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. GINB powołując się na treść art. 159 § 1 K.p.a. wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej jest obligatoryjne, o ile organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest uprawniony w każdej fazie postępowania do wydania postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 K.p.a., lecz tylko do dnia wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Art. 159 § 1 K.p.a. jest przejawem ochrony tymczasowej, udzielanej na czas postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostanie ostatecznie zakończone, to udzielenie takiej ochrony (czyli wstrzymanie wykonania decyzji, co do której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności) jest albo niepotrzebne (jeżeli organ administracji ostatecznie stwierdzi nieważność decyzji) albo niedopuszczalne (jeżeli organ administracji ostatecznie stwierdzi, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.. Skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało ostatecznie zakończone, to organ administracji winien przyjąć, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji stało się bezprzedmiotowe i z tego powodu umorzyć postępowanie. Według organu skoro GINB ostateczną decyzją z [...] lipca 2017 r. zakończył postępowanie nieważnościowe, należało umorzyć postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania ww. decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2016 r. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia zarzuty zażalenia nie mogły podlegać ocenie. W skargach złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] lipca 2017 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę M. F. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd zauważył, że wyrokiem z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2130/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z [...] lipca 2017 r., znak [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody P. z [...] października 2016 r., znak: [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2016 r., nr [...], znak: [...]. Decyzją z [...] października 2016 r. Wojewoda P. stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. T. i J. G., pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną i gazową, na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości J., gm. P.. Z uwagi na zaistnienie wyżej opisanych okoliczności w ocenie Sądu odpadła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, na którą powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB z [...] lipca 2017 r. W tym stanie rzeczy organ powinien więc dokonać merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Wojewody P. z [...] września 2016 r. pod kątem prawidłowości ustaleń faktycznych oraz ich subsumpcji pod przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzyganej zaskarżonym postanowieniem, a w szczególności art. 159 § 1 K.p.a. Sąd zobowiązał GINB aby ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadził postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ został zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) poprzez uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wymienione przepisy regulujące postępowanie administracyjne, gdyż nie uwzględnił skutków wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego już po dacie postanowienia o umorzeniu postępowania. Organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyroku przedstawione zostały argumenty mające zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzać zasadność podniesionego w sprawie zarzutu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. Spółka jawna z siedzibą w Ż. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie podmiotów opisanych powyżej jako strony, za strony postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie spowodowałaby uznania tych podmiotów za strony postępowania; 2. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy przepis ten uprzednio został prawidłowo zastosowany przez organ, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu, a w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym skarga winna być oddalona, 3. art. 106 § 2-4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło Sąd do wniosku, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ było przeprowadzone nieprawidłowo i nierzetelnie, a tym samym niezbędne jest jego uzupełnienie, podczas gdy organ przeprowadził wszelkie niezbędne wyjaśnienia dodatkowo potwierdzone przez skarżącego podczas rozprawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie; 4. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie wyroku nie w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, całkowicie pomijając wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie z dnia 14 czerwca 2018 roku, oraz opierając się na nieprawomocnym Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2130/17, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie; 5. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia wyłącznie o nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2130/17. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyroku przedstawione zostały argumenty mające zdaniem D. sp. j. W. T., J. G. potwierdzać zasadność podniesionych w sprawie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki B. K. i T. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. Spółka jawna z siedzibą w Ż. ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Art. 105 K.p.a. zgodnie z treścią art. 126 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu nieważnościowym możliwe jest wówczas, gdy postępowanie to się toczy. Gdy postępowanie nieważnościowe zostanie zakończone wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest niedopuszczalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2334/18 "Wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji posiada charakter tymczasowy. Wiąże ono nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. postępowanie nieważnościowe zostało ostatecznie zakończone. Skoro do czasu wydania tej decyzji nie wydano ostatecznego rozstrzygnięcia z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, to po wydaniu tej decyzji niedopuszczalne było merytoryczne rozstrzygnięcie takiego wniosku. Niedopuszczalne było zarówno wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę jak i postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji. Zasadnie w tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji, mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego postanowienia, że decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2130/17 a tym samym odpadła przesłanka bezprzedmiotowości. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. powinno być oceniane w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w czasie jego wydania nie zaś w oparciu o stan faktyczny, który powstał prawie 11 miesięcy po wydaniu tego postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzut ten uznać należy za bezpodstawny. Nie można zarzucać Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że wydając postanowienie w dniu [...] lipca 2017 r. nie wziął pod uwagę, że prawie 11 miesięcy później decyzja kończąca postępowanie nieważnościowe zostanie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W czasie wydawania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. organ ten prawidłowo ustalił, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania wpadkowego jakim jest postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Jeśli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2130/17 stanie się wyrokiem prawomocnym, to nic nie stoi na przeszkodzie, by osoby zainteresowane wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ponownie złożyły wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a tym samym ocena zasadności pozostałych podniesionych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzutów jest niecelowa. W związku z powyższym za zasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył wskazanych przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. gdyż organ nie mógł w chwili orzekania o umorzeniu postępowania uwzględnić skutków wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego już po dacie postanowienia o umorzeniu postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona co dawało podstawy do oddalenia skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.