II OSK 1039/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1287/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 30 czerwca 2021 r. nr OA.7722.1.6.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1287/21 oddalił skargę Fundacji [...] w K. (dalej określanej jako fundacja) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 30 czerwca 2021 r., nr OA.7722.1.6.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Fundacja pismem z dnia 12 października 2019 r. wniosła o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu przez Nadleśnictwo [...] mostku na potoku górskim w miejscowości [...] oraz o dopuszczenie fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych po przeprowadzeniu czynności kontrolnych postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r., nr PINB.5141.3.1.202, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonania przez Nadleśnictwo [...] robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch mostków na potoku górskim na działce nr [...] w miejscowości [...]. Zasadniczym powodem podjętego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że zakres wykonanych prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych i nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm., zwanej dalej ustawą). Fundacja wniosła zażalenie na to postanowienie do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, który postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jego motywach stwierdził na wstępie, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, lecz skorygowania i uzupełninia wymaga uzasadnienie i podstawa prawna rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. przyznaje organizacji społecznej prawo żądania wszczęcia postępowania z urzędu. Jednak uwzględnienie żądania wymaga dokonania jego oceny w dwóch aspektach: celu statutowego organizacji oraz oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie, cele statutowe organizacji i interes społeczny nie mogą stanowić samodzielnych przesłanek do oceny zasadności żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania z urzędu. W rozpoznawanej sprawie celem działania fundacji, zgodnie z jej statutem i KRS jest propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska m.in. poprzez działalność interwencyjną i kontrolną. Oceny zasadności żądania wszczęcia postępowania z urzędu nie można jednak dokonać w oderwaniu od przepisów ustawy. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania, ponieważ w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, to w interesie społecznym nie leży prowadzenie postępowania administracyjnego. Jak wskazał następnie organ odwoławczy szlak zrywkowy wraz z umieszoną w miejscu jego przecięcia z potokiem górskim rurą karbowaną, przykrytą warstwą gruntu rodzimego, ustabilizowaną kłodami drewnianymi i płytami drogowymi stanowi całość techniczno-użytkową i nie stanowi obiektu budowlanego. Istniejące w szlaku zrywkowym elementy takie jak rura karbowana oraz kłody drewniane - stabilizujące grunt nie stanowią konstrukcji trwałej, lecz wyłącznie czasową, mającą umożliwiać transport drewna w okresie jego pozysku, a nadto służą wyłącznie prowadzeniu gospodarki leśnej. Zaznaczył, że wprawdzie po szlakach zrywkowych przemieszczają się pojazdy silnikowe, to jednak nie w ramach ruchu drogowego, lecz pozysku drewna, gospodarki leśnej. Natomiast sam fakt umiejscowienia w gruncie rury mającej charakter przepustu czy ułożenie w gruncie lub na gruncie drewnianych kłód, bali czy żerdzi albo wykonanie innego miejscowego powierzchniowego utwardzenia nie zmienia charakteru szlaku zrywkowego. Z tych wszystkich względów przyjął, że wykonany zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych przepisami ustawy. Zatem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia kontrolowane postanowienie, jeżeli chodzi o zawarte w nim rozstrzygnięcie, jest prawidłowe. Fundacja wniosła skargę na wskazane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podniosła, że organ orzekł merytorycznie o zasadności jej wniosku w sytuacji, gdy na tym etapie postępowania powinien był jedynie ustalić, czy żądanie zostało złożone przy spełnieniu przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Zdaniem fundacji przedwczesnym było ustalenie, czy dopuszczono się samowoli budowlanej. Odpowiadając na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakcentował, że w rozpoznawanej sprawie kontrowersje budzi kwalifikacja prawna obiektów, natomiast ustalony przez organy stan faktyczny dotyczący cech i parametrów obiektów oraz czasu ich powstania wątpliwości nie budzą. Obiekty te stanowią dwa przepusty przez potok górski, zwane też "mostkami". Sąd przychylił się do stanowiska wyrażonego w wyrokach tego Sądu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 749/20, 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 443/21 i 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1088/21 podkreślając, że w tej sprawie kwalifikacja obejmuje wyłącznie przepusty, ponieważ szklak zrywkowy objęto odrębnym postępowaniem, niemniej jednak nie można jej dokonać w oderwaniu od definicji drogi, która z kolei jest elementem definicji mostu. Powołał § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735, ze zm.) i stwierdził, że w tej sprawie wykonane zostały dwa przepusty składające się z rur karbowanych PE o średnicy 60 cm, przysypane warstwą gruntu oraz ustabilizowane kłodami drewnianymi o średnicy od 12 - 16 cm. Z wyjaśnień Nadleśnictwa wynika, że przepusty znajdują się na szlaku zrywkowym. Nie jest to pojęcie normatywne, a definiuje się go jako pas gruntu w drzewostanie, na którym usunięto drzewa, aby umożliwić poruszanie się środkom zrywkowym i maszynom roboczym i transportowym. Szlak ten wykorzystywany jest do pozysku drewna z powierzchni leśnej do składu drewna. Sąd zaaprobował zatem pogląd, że szlak ten, w tym także przepusty na nim, pełni funkcję szlaku zrywkowego do pozysku drewna, natomiast funkcja komunikacyjna rozumiana jako szlak transportowy dla samochodów i ludzi nie była przez inwestora ani zamierzona, ani też zrealizowana. To oznacza zaś, że szlak zrywkowy oraz przepusty na nim, nie mogą być uznane za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Przepusty, których dotyczy postępowanie, służą wyłącznie gospodarce leśnej, mają umożliwiać transport pozyskanego drewna do najbliżej drogi. Ich funkcją nie jest umożliwienie komunikacji, lecz doraźne umożliwienie pokonania przeszkody w celu sprawnego prowadzenia gospodarki leśnej. Stwierdzając, że nie zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej P.p.s.a.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła fundacja, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zawiera ona zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy. Pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 3 pkt 3 ustawy przez uznanie, że wybudowanie przejazdu przez potok górski, polegające na umiejscowieniu w korycie potoku przepustu, następnie przesypanie go warstwą gruntu oraz ustabilizowanie kłodami drewna w ten sposób, że powstał obiekt pełniący funkcję mostku, nie może być zakwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego podlegająca przepisom ustawy. W jego opinii prawidłowa kwalifikacja obiektu powinna polegać na przyjęciu, że wskutek prowadzonych robót budowlanych doszło do wzniesienia konstrukcji o charakterze trwałym, stanowiącym całość techniczno-użytkową, pełniącą funkcję szlaku komunikacyjnego, a tym samym obiekt jest budowlą w rozumieniu ww. przepisu. Podniósł także mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ w prawidłowy sposób odmówił organizacji społecznej wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie samowoli budowlanej, której dopuściło się Nadleśnictwo. Zdaniem pełnomocnika analiza definicji legalnej "budowli" prowadzi do przyjęcia, że wykonany obiekt jest budowlą, a tym samym jest obiektem budowlanym i w sprawie powinno być wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie popełnionej przez Nadleśnictwo samowoli budowlanej. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zarówno Sąd, jak i organy administracji przy kwalifikacji obiektu jako budowli kierowały się wyłącznie faktem posługiwania się nomenklaturą ,,mostu" bądź ,,mostku", a nie wzięto pod uwagę, że definicja budowli ma charakter otwarty i za budowlę należy uznać także inne obiekty, które cechami odpowiadają tym obiektom, które klasyfikuje się jako budowle w rozumieniu prawa budowlanego. Wyraził przekonanie, że zawarte w art. 3 pkt 3 ustawy wyliczenie wyznacza zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia. Dlatego w przypadkach nastręczających trudności przy zakwalifikowaniu wytworu ludzkiej działalności oceny należy dokonać także na podstawie ustaleń, czy dany obiekt ma cechy wspólne z wymienionymi w tym przepisie przykładami, czy jest do nich podobny. W ocenie pełnomocnika sporny obiekt pełni w istocie taką samą funkcję jak most, wiadukt, estakada, które to obiekty są wymienione wśród przykładowych budowli w art. 3 pkt 3 ustawy. Zaznaczył, że sam obiekt w postaci ,,przepustu" kwalifikowany jest w prawie budowlanym jako budowla, a tym samym jest obiektem budowlanym, bez względu na to, gdzie jest zlokalizowany, tj. czy na działkach budowlanych, rolnych czy leśnych. Stwierdził, że wykonany obiekt w postaci przeprawy składającej się z przepustu oraz utwardzonej powierzchni umożliwiającej przejazd i przejście na drugą stronę potoku, stanowi obiekt kubaturowy, jest widoczny, istnieje w kategoriach obiektywnych i pełni określoną rolę. Ta rola nie sprowadza się tylko do prowadzenia gospodarki leśnej. Wybudowanie przepustów na potoku i wykonanie na ich bazie mostku, stanowi szlak komunikacyjny nie tylko dla sprzętu prowadzącego zrywkę drewna, ale to też szlak wędrówki zwierząt oraz turystów, którzy korzystają z tego typu ,,mostku" ,,przeprawy" w celu przejścia na drugą stronę i skrócenia sobie w ten sposób drogi do celu. Zatem funkcja, którą spełnia ów mostek czy przeprawa jest szersza niż wynikałoby to z pierwotnego przeznaczenia. Skonstatował zatem, że organ niezasadnie odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, ponieważ wykonany obiekt można zakwalifikować jako budowlę. Nadto pod względem wyglądu, funkcji i rozmiarów jest obiektem podobnym do tych, które wymienione są wśród budowli wymienionych przykładowo w art. 3 pkt 3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. W punkcie wyjścia należy stwierdzić, że organizacja społeczna, zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Postępowanie, którego wszczęcia z urzędu domaga się organizacja społeczna lub do którego zamierza przystąpić nie może dotyczyć uprawnień lub obowiązków samej organizacji, lecz zawsze musi dotyczyć interesu innej osoby, który może pozostawać w sprzeczności z interesem organizacji społecznej. Dlatego powinnością organizacji społecznej jest wykazanie potrzeby i konieczności uruchomienia postępowania lub udziału w takim postępowaniu po jego wszczęciu z punktu widzenia celów statutowych tej organizacji i szeroko rozumianego interesu społecznego, zaś obowiązkiem organu administracji jest dokonanie wnikliwej oceny zasadności zgłoszonego żądania. Trafnie jednak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, podzielając w pełni stanowisko organu odwoławczego, że ocena ta nie może zostać przeprowadzona z pominięciem przepisów normujących podstawy prowadzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie fundacja uzasadniła swoje żądanie wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego koniecznością zwalczenia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu, w jej ocenie niezgodnie z przepisami, mostku, przepustu na terenie leśnym. Domagała się zatem wszczęcia postępowania uregulowanego w Rozdziale 5a ustawy (art. 48 i następne). Stosownie do art. 53a ust. 1 ustawy, dodanym przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) postępowania uregulowane w tym rozdziale są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że także żądanie fundacji zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. mogło być skutecznie realizowane w przypadku wykazania podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Stwierdzenie braku podstaw, mającego swoje usprawiedliwienie w zgromadzonym materiale, uzasadnia jednocześnie przyjęcie, że w interesie społecznym, nawet przy wykazania przez organizację społeczną celu statutowego, nie leży prowadzenie postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Postawione w skardze kasacyjnej oba zarzuty nie doprowadziły do podważenia takiej konkluzji Sądu pierwszej instancji. Przed wydaniem zaskarżonego do sądu postanowienia organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do procesowego odniesienia się do zgłoszonego żądania. Ustalono w trakcie czynności kontrolnych, co nie zostało zakwestionowane, że na terenie Nadleśnictwa [...] jego służby wzdłuż koryta potoku górskiego ułożyły w dwóch miejscach rury o średnicy 60 cm i długości 11 i 12 m, następnie przysypały je warstwą gruntu rodzimego i ustabilizowały kłodami z drewna. Celem wykonania tego przejścia, w miejscu przecięcia tzw. szlaku zrywkowego z potokiem górskim, było umożliwienie czy też ułatwienie mechanicznego transportu drewna w trakcie jego przewozu z miejsca ścinki do składnicy przyzrębowej i dalej do drogi. Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że charakter i rodzaj prac wykonanych na terenie leśnym przy realizacji takiego przejścia przez potok górski, nazwanego "przepustem", nie pozwala na przyjęcie, że doszło do realizacji obiektu budowlanego (budowli) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy podlegającego przepisom ustawy. Wykonane oba przejścia przez potok górski nie pełnią takiej samej funkcji jak most, wiadukt, estakada, przepust, które wymienione zostały przykładowo w powołanym przepisie ustawy jako budowle. Przejścia te nie stanowią drogowego obiektu inżynierskiego, czy też obiektu mostowego, o których mowa w art. 4 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645). Nie zostały one wykonane w korpusie drogi, na ogólnodostępnym szlaku komunikacyjnym, wytyczone zostały na tzw. szlaku zrywkowym i służą prowadzeniu gospodarki leśnej. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że z tak wykonanego przejścia na tym terenie mogą również korzystać turyści czy też zwierzęta w trakcie swej wędrówki. Z kolei twierdzenie, że przy pracach związanych z wykonaniem przejść użyto wyrobów budowlanych w postaci rur karbowanych nie oznacza, iż tylko z tego powodu można uznać, że powstał obiekt spełniający warunki do potraktowania go jako budowli, którego realizacja objęta jest reglamentacją organu administracji budowlanej. Zgodzić się więc przyjdzie z poglądem Sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do podważenia finalnego wniosku organu administracji, że nie zostały spełnione warunki do wszczęcia z urzędu postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. okazał się więc nieusprawiedliwiony. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym, gdyż wniosła o to wnosząca skargę kasacyjną, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).