II OSK 1034/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. i M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 349/22 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 lutego 2022 r. Nr SKO 4111/15/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022r., sygn. akt II SA/Wr 349/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 lutego 2022 r., nr SKO 4111/15/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddalił skargę. J. A. i M. A. złożyli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej - u.p.z.p.) poprzez jego niezastosowanie, rozpoznawanie sprawy na gruncie nieaktualnych przepisów, pomimo iż istotny przepis wszedł w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., a zatem rozstrzyganie na podstawie nieaktualnej analizy urbanistycznej, będącej kluczowym dokumentem w sprawie; b) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym podtrzymaniem stanowiska organów administracji w zakresie błędnego przyjęcia, że zasadnym jest odmowa ustalenia warunków zabudowy dla oznaczonej nieruchomości, co pozbawia inwestora korzystania z nieruchomości w określony sposób, pomimo tego, że zagospodarowanie określone przez inwestora nie jest niezgodne z przepisami prawa, a przy tym nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; c) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym podtrzymaniem stanowiska organów administracji w zakresie błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, w oparciu o minimalne parametry wskazane w tym przepisie przez organy, a kolejno orzekanie na jego podstawie pomimo utraty mocy z dniem 3 stycznia 2022 r.; d) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuzasadnionym podtrzymaniem stanowiska organów administracji w zakresie błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", w szczególności zawężając jego znaczenie, podczas gdy znaczna ilość działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej i znajdująca się w okolicy planowanej inwestycji, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; e) art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego pominięcie, co skutkowało nieuzasadnionym podtrzymaniem stanowiska organów administracji, w sposób oczywisty doprowadzając do zbytniego ograniczenia prawa zabudowy i ograniczenia prawa własności, uniemożliwiając zagospodarowanie terenu, do którego skarżący posiada prawo własności, zgodnie z własnymi potrzebami, które nie stoją w żadnej kolizji z interesem publicznym oraz interesem osób trzecich, zwłaszcza sąsiadów; - naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 kpa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, mimo iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie błędnej interpretacji oraz oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy pominięciu części okoliczności faktycznych, z dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny stanowiska i argumentów skarżącego, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, przy czym przy prawidłowej analizie urbanistycznej i prawidłowym zestawienia rodzaju zabudowy w prawidłowo przyjętym obszarze analizowanym, nie można wyprowadzić wniosku, że planowa zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, czy też z nim kolidować; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz treść rozstrzygnięcia tj. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez wskazanie faktów i podstawy prawnej, w oparciu o które organ powinien uznać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącego. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przypisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku sądu I instancji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich (por np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 - Lex nr 2427484, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 - Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Oczywistym jest nadto, że zasada ta nie może, doprowadzić do zbytniego ograniczenia prawa zabudowy i ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie chronione wartości, wskazane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p., jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej. Należy zauważyć, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne pojęcie ,,kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w tym przepisie nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy jest budowa ośmiu domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej oraz z dopuszczeniem garaży wolnostojących i wbudowanych wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. W przedmiotowej sprawie zostało ustalone, że w obszarze analizowanym występują tereny rolnicze niezabudowane z każdej strony działki nr [...]. W obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, tożsamej z planowaną inwestycją, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Obszar analizowany został w sprawie wyznaczony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia planistycznego. Frontowa szerokość działki wynosi 36 metrów, zatem zgodnie z zapisami § 3 rozporządzenia, minimalna średnica obszaru analizowanego musi wynosić trzykrotność tej wartości czyli 108 metrów. I taką wartość w analizie przyjęto. Przy czym Sąd I instancji zaznaczył, że jak wynika z załącznika w postaci mapy, nawet w przypadku powiększenia obszaru analizowanego kilkukrotnie, aż do granic tej mapy, to i tak, każda działka w analizowanym obszarze stanowiłaby działką rolniczą, niezabudowaną. Należy w tym miejscu również zaznaczyć, że przepis ww. § 3 utracił moc z dniem 3 stycznia 2022 r., jednakże decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu 29 grudnia 2021 r., zatem prawidłowo organ wydający decyzję przeprowadził analizę zgodnie z jego treścią, ponieważ przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) stanowi, że do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem za bezzasadne należy uznać zarzuty zawarte w pkt. 1 b), c), d), e) skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji prawidłowo ocenił decyzje organów obu instancji. Nie sposób zgodzić się z argumentem strony skarżącej kasacyjnie, że przyjęty przez organ obszar analizowany jest zbyt wąski, ponieważ jak wyżej wskazano nawet w przypadku powiększenia obszaru analizowanego kilkukrotnie, aż do granic tej mapy, to i tak, każda działka w analizowanym obszarze stanowiłaby działkę rolniczą, niezabudowaną. Również sama strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła w skardze kasacyjnej, że nieruchomość będąca przedmiotem zainteresowania znajduje się na obrzeżach miasta, gdzie w bliskiej odległości znajdują się działki wykorzystywane w celach rolniczych. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego - pkt 1 a) skargi kasacyjnej. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie mógł być w ogóle zastosowany. Otóż przepis ten został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022 r. Przepis art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Decyzja Burmistrza D. została wydana w dniu 29 grudnia 2021 r., co oznacza, że jako relewantną podstawę prawną wyznaczenia obszaru analizy należy przyjąć § 3 rozporządzenia. Niemniej powyższy błąd autora skargi kasacyjnej pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem również w § 3 rozporządzenia przyjmowano, że tryb wyznaczania trzykrotności szerokości frontu działki powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2209/23 oraz wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 395/22 - CBOSA). Przeprowadzenie analizy według tego podstawowego parametru nie mogło być uznane za naruszenie prawa. Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od stosowania tego wzorca, czyli zasady trzykrotności. Natomiast ciąży na nim taki obowiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - pkt 2 a) skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że również one są bezzasadne, ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ewidentnie wskazywał na to, że brak jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej wyklucza wydanie warunków zabudowy. Nie można też zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, która zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: ,,Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.