II OSK 1027/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1172/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu oczyszczenia pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od [...] S.A. w W. na rzecz Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II OSK 1027 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] października 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie nakazu oczyszczenia pasów przeciwpożarowych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2012 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Tarnobrzegu na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) oraz art. 104 § 1 K.p.a. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2012 r. nakazał [...] S.A. z siedzibą w W. wykonanie w terminie 30 dni oczyszczenia z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej pasów przeciwpożarowych występujących w sąsiedztwie linii kolejowej nr 74 na odcinkach: prawa strona linii od 3.900 km do 6.100 km oraz od 7.900 km do 11.400 km, lewa strona linii od 7.900 km do 11.600 km, jak również w sąsiedztwie linii kolejowej nr 78 na odcinku lewej strony od 7.511 km do 9.690 km - w obu przypadkach urządzonych jako pasy terenu o szerokości co najmniej 2 m odległych od siebie od 10 do 15 m i połączonych ze sobą co 25 – 50 m tej samej szerokości pasami poprzecznymi. Nakazano również prostokąty powstałe między ww. pasami oczyścić z krzewów oraz gałęzi. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia podano § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.). Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. decyzją z dnia [...] października 2012 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podtrzymując stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że obszary leśne położone wzdłuż linii kolejowej nr 74 i 78 zostały zaliczone do II kategorii zagrożenia pożarowego, a skoro w toku kontroli ustalono, że określone obszary nie zostały oczyszczone niezbędne było nałożenie stosownych obowiązków. Ustalenie podmiotu właściwego do ich wykonania nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 38 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie skarżącej za zobowiązaną do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Zdaniem strony skarżącej podmiotem zobowiązanym do utrzymania pasów jest właściciel lub faktycznie władający nieruchomością. Skarżący nie jest właścicielem gruntów, na których zlokalizowane są pasy przeciwpożarowe, a jako zarządca infrastruktury kolejowej nie jest stroną takiej umowy. Nadto w ocenie strony za ewentualne zagrożenia odpowiada przewoźnik, skoro do wytworzenia snopów iskier dochodzi podczas hamowania pociągu. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na podstawę prawną skarżonej decyzji, to jest § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., Sąd stwierdził, iż dokładny sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych określa § 9 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia. Za zasadnością stanowiska organu zdaniem Sądu pierwszej instancji przemawia art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Z kolei art. 55 ust. 1 tej ustawy daje zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1) wywodzić, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Konstatacja ta wydaje się być tym bardziej uprawniona, iż to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, a za tym logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przeszkodą do takiego stwierdzenia nie jest fakt, iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wskazywało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (właściciel linii kolejowych). Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. przewiduje w § 38 ust. 2, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest, więc dzisiaj uregulowana tylko w ustawie, a w niniejszym przypadku w ustawie o transporcie kolejowym. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. a. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wywieść można z wykładni przepisów prawa, a nie wyraźnego brzmienia przepisu, b. § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym polegającą na nietrafnym przyjęciu, że [...] S.A. w W. zobowiązane są do oczyszczenia w terminie trzydziestu dni pasów przeciwpożarowych występujących w sąsiedztwie linii kolejowej nr 74 na następujących odcinkach: prawa strona linii nr 74 od 3.900 km do 6.100 km oraz 7.900 do 11.400 km; lewa strona linii nr 74 od 7.900 km do 11.600 km, urządzone jako pasy terenu o szerokości co najmniej 2 m odległe od siebie od 10 m do 15 m i połączonych ze sobą co 25 m do 50 m tej samej szerokości pasami poprzecznymi. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane niedokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy roli przewoźników w powodowaniu zagrożenia pożarowego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzedzone było rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r., które w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało na właścicieli linii kolejowych wyraźnie obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) również wskazujące właściciela linii kolejowej jako zobowiązanego do realizacji przedmiotowego obowiązku. Rozporządzenia te zostały wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Przepisy art. 17 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie podlegały przy tym zmianom. Nie ma, zatem podstaw do uznania, że art. 17 tej ustawy zastąpił przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. Tymczasem przepis art. 17 ust. 1 Sąd pierwszej instancji uznał za ogólny, ale precyzyjnie określający podmiot zobowiązany za zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego (zarządca infrastruktury). Nie uzasadnił, dlaczego pominął przewoźnika przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych powinien natomiast wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu prawa i nie jest dopuszczalne jego ustalenie w drodze wykładni przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym konkretyzuje sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten dotyczy, bowiem uprawnienia zarządcy infrastruktury do wejścia na cudzy grunt (za odszkodowaniem), w przypadku gdyby właściciel nie wyrażał zgody na realizację pasów przeciwpożarowych (przepis ten dotyczy, zatem linii kolejowych nowo budowanych, jak i istniejących). Nie nakłada jednak na zarządcę infrastruktury obowiązku urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Sąd pierwszej instancji błędnie również wywiódł, że art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowiący wyjątek w zakresie wyłącznie kwestii ponoszenia kosztów wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych potwierdza regułę, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych jest zarządca linii kolejowej. Nadto zdaniem strony skarżącej Sąd naruszył także przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie w swoich rozważaniach roli przewoźnika w wykonaniu i utrzymaniu pasów przeciwpożarowych, czym naruszył postanowienia art. 141 pkt 4 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tą normą prawną elementy konstrukcyjne. Natomiast próbę podważenia ustaleń przyjętych w skarżonym wyroku przez wskazanie na naruszenie powyższej normy prawnej nie jest uprawnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, stwierdzić trzeba, że za ich pomocą autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż obowiązek oczyszczenia pasów przeciwpożarowych spoczywa na skarżącej Spółce [...] S.A. Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić z następujących przyczyn. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, realizacja tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Taką konkluzję trafnie wywiódł również Sąd pierwszej instancji. Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nałożone kontrolowanymi w sprawie decyzjami obowiązki znajdowały, bowiem swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Wyraźnego podkreślenia wymaga, iż powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12; z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2174/12; z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2776/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 39).