II OSK 1023/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2273/21 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2021 r. nr 1128/2021 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2273/21, oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 września 2021 r., nr 1128/2021, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 3 grudnia 2020 r., nr R/199/2020, i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał B. Sp. z o.o. w Warszawie, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż nośnika reklamowego w postaci tkaniny winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem nośnika wraz z instalacją elektryczną w postaci lamp na wysięgnikach w ilości 3 sztuk w górnej krawędzi nośnika oraz 3 sztuk w dolnej krawędzi nośnika, zamontowanych na elewacji zachodniej budynku usytuowanego przy Al. [...] w W. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, iż w toku postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na elewacji budynku przy Al. [...] w W. od strony zachodniej, w dniu 5 listopada 2019 r. zamontowano nośnik reklamowy w postaci tkaniny winylowej o wymiarach 11,8 m x 21,0 m bez prawem wymaganego zgłoszenia, albowiem Prezydent m.st. Warszawy wniósł sprzeciw wobec tej inwestycji. W toku postępowania nadzorczego organy stwierdziły, że nośnik reklamowy zaburza ekspozycję ul. [...] i ład przestrzenny w granicach terenu planistycznego MW, przez co jest niezgodny z § 14 pkt 1 i pkt 2 oraz § 25 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wysokiego i Wilanowa Niskiego Zachodniego przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr 901 z dnia 8 października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 296, poz. 7763 i nr 218, poz. 9290), co uzasadniało nakazanie jego demontażu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Powyższą ocenę podzielił także Sąd pierwszej instancji wskazując, że wprawdzie pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy z 13 maja 2021 r. zawierające ocenę inwestycji w świetle postanowień planu miejscowego nie było dla organu nadzoru budowlanego wiążące, to jednak wyraźnie wskazywało na negatywną ocenę jednostki organizacyjnej gminy (w gestii której pozostaje władztwo planistyczne) i wzmacniało ocenę własną organu nadzoru budowlanego i argumentację o sprzeczności urządzenia reklamowego z przepisami planistycznymi. Sąd Wojewódzki uznał, że w świetle przepisów § 14 pkt 1 i pkt 2 oraz § 25 ust. 1 i 2 planu ochronę ekspozycji alei [...] i [...] należy rozumieć jako planistyczny nakaz zachowania wyglądu (tego, jak się prezentują) budynków wzdłuż tych ulic. Ochrona ta obejmuje zabezpieczenie przed umieszczaniem wzdłuż alei [...] i [...] obiektów dysharmonijnych, niewpisujących się w kompozycję przestrzenną wnętrza urbanistycznego, do których zaliczono przedmiotowy nośnik reklamowy ze względu na jego wielkość, wyraziste grafiki eksponowane na nośniku oraz miejsce jego zainstalowania, tj. elewacja budynku, który zlokalizowany jest w sąsiedztwie dużego węzła komunikacyjnego oraz stanowi w promieniu 800 m dominantę w terenie. W skardze kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w całości zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - § 14 pkt 1 i 2 oraz § 25 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oceny zgodności wszelkich inwestycji przy Al. [...] w W. z § 25 ust. 1 i 2, a przez to także z § 14 pkt 1 i 2 ww. planu, może dokonać organ nadzoru budowlanego lub organ architektoniczno-budowlany, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna zakładać, że w związku z pierwszeństwem stosowania postanowień § 25 ust. 1 i 2 miejscowego planu przed § 14 pkt 1 i 2 tegoż planu, ww. ocena należy do właściwego organu ochrony zabytków; - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 listopada 2019 r.) poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy uniemożliwia nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego przy Al. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy inwestycja nie została uznana za niezgodną z miejscowym planem przez organ ochrony zabytków, co oznacza, że roboty, które mogłyby zostać nałożone na skarżącą kasacyjnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie musiałyby polegać na rozbiórce obiektu; - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 listopada 2019 r.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której obiekt budowlany przy Al. [...] w W. może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w sposób, który nie musi wiązać się z nałożeniem obowiązku dokonania jego demontażu. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organów I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, poczynionych ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, a w szczególności w odniesieniu do pisma organu ochrony zabytków z dnia 19 sierpnia 2019 r., co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd pierwszej instancji; - art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ drugiej instancji nie dokonał oceny pisma organu ochrony zabytków z 19 sierpnia 2019 r. i jego wpływu na wynik prowadzonego postępowania, a przez to, iż zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie było oparte na należycie wykazanej przesłance niezgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu, co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd pierwszej instancji; - art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi strony na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, w której z uwagi na dokonane przez ten organ naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, opisane szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd powinien był uwzględnić skargę. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 września 2021 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu a quo wyznaczony treścią zaskarżonej decyzji objął weryfikację legalności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej B. sp. z o.o. w W. doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez demontaż nośnika reklamowego w postaci tkaniny winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą, oświetleniem i instalacją elektryczną zamontowanego na elewacji budynku wielomieszkaniowego usytuowanego przy Al. [...] w W. Oprotestowując powyższą decyzję skarżąca kasacyjnie Spółka jako inwestor nośnika reklamowego sformułowała zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Bez wpływu na wynik sądowej kontroli pozostawały nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie pomijając kwestii, które miały wpływ na wynik sprawy. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przedmiotu regulacji wynika, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. nie służy do polemiki z ustaleniami faktycznymi czy kwestionowania oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przy tym podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., a względna skrótowość, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy rozumianego jako istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co przesądza o bezzasadności zarzutu opartego na tej podstawie. Wymagane bowiem jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przywoływane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. określają odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" oraz iż "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaś oceniając skargę uznał ją za nieuzasadnioną w całości i oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. łącznie kwestionują nietrafne oddalenie skargi będącej wynikiem wadliwej kontroli legalności decyzji organu odwoławczego, która – zdaniem skarżącej kasacyjnie - podjęta została w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzoną ocenę materiału dowodowego, w toku której pominięto istotne dla sprawy stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z 19 sierpnia 2019 r. Przede wszystkim należy zauważyć, że sądowa kontrola legalności działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny, nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności. Chodzi o zweryfikowanie, czy ustalenia mają pokrycie w kompletnym i należycie zgromadzonym oraz w sposób wyczerpujący zbadanym materiale (art. 7 i art. 77 k.p.a.), ocenionym zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie jest zdeterminowany prawem materialnym, albowiem decyzja administracyjna stanowi formę, w której dokonują się akty stosowania prawa materialnego w wyniku rozpatrzenia konkretnej sprawy. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), podniesiony do rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jest zatem obowiązkiem zrelatywizowanym do określonych norm prawa materialnego, które określają zakres relewantnych do jego stosowania ustaleń faktycznych. Kontrola prawidłowości zakresu ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dokonuje się w konsekwencji w odniesieniu do określonych norm prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że, o ile zawsze pozostaje aktualny generalny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w ramach kontroli legalności działania administracji przez sądy skarga może być uwzględniona zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy naruszenie tego obowiązku dokładności i uchybienie w ten sposób przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych uwarunkowaniach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty procesowe za nieusprawiedliwione, albowiem organ odwoławczy w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedmiotem działań nadzorczych w niniejszej sprawie były samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na zainstalowaniu na elewacji zachodniej budynku przy Al. [...] w W. nośnika reklamowego w postaci tkaniny winylowej z nadrukiem reklamowym, z konstrukcją wsporczą i oświetleniem z instalacją elektryczną. Stwierdzenie realizacji powyższego nośnika reklamowego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego dyspozycją przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia, nie budziło zastrzeżeń w toku postępowania, a potwierdzają je wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2020 r., VII SA/Wa 1548/20, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2024 r., II OSK 968/21, oddalające skargę i skargę kasacyjną od decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania wskazanych robót, które wykonano przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu. Kwestia nielegalności przedmiotowych robót instalacyjnych została zatem prawomocnie i wiążąco przesądzona. Stan ten determinował sposób procedowania organów nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Art. 51 Prawa budowlanego, jako element regulacji złożonej z art. 50 i art. 51 tej ustawy, stosuje się w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, także w przypadku wykonanych robót budowlanych, co wynika z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymienia się sytuację polegającą na tym, że roboty budowlane są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Skoro w niniejszej sprawie wykonano bez zgłoszenia roboty budowlane polegające na montażu nośnika reklamowego na elewacji budynku to obowiązkiem organu było zweryfikowanie w postępowaniu naprawczym możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 Prawa budowlanego, który w ust. 1 pkt 1 - 3 normuje różne rodzaje decyzji administracyjnych, które mogą zostać wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy bowiem od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu stosownych ustaleń, ocenia czy istnieją warunki do tego, aby roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem bądź usankcjonować istotne odstępstwa od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie i zarzuty nieprawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie potwierdziły się. Kluczową kwestią dla oceny możliwości doprowadzenia zainstalowanej reklamy winylowej do stanu zgodnego z prawem była jej zgodność z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wysokiego i Wilanowa Niskiego Zachodniego uchwalonym uchwałą nr 901 Rady Gminy Warszawa – Wilanów z dnia 8 października 2002 r. Budynek przy Al. [...] w W. położony jest w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem MW – teren zabudowy wielorodzinnej. Relewantne dla wskazanej lokalizacji przepisy planu w rozdziale 3 zatytułowanym "Ustalenia ogólne dotyczące zasad zagospodarowania i zabudowy obszaru objętego ustaleniami planu" w § 14 stanowią, że wszelka zabudowa i zagospodarowanie pod względem funkcjonalnym i przestrzennym powinna uwzględniać m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury (pkt 1) oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2). Z kolei w rozdziale 4 zatytułowanym "Ustalenia dla terenów i obiektów podlegających ochronie" w § 25 ust. 1 wprowadzono ochronę ekspozycji Alei [...] i ulicy [...], a w ust. 2 postanowiono, że wszelkie inwestycje, które będą miały wpływ na kształt pierzei Alei [...] i ulicy [...] muszą być zgłoszone właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Powyższe uwarunkowania planistyczne były dla organów nadzoru asumptem do stwierdzenia, że nośnik reklamowy ze względu na swoje rozmiary oraz wyraziste grafiki prezentowane na dużej powierzchni ekspozycyjnej zdominuje wizualnie przestrzeń publiczną w sposób odbiegający od kontekstu otoczenia, którego ekspozycję chroni przepis planu. W toku tej oceny organy i Sąd a quo uwzględniły uwarunkowania lokalizacji budynku przy Al. [...], który w promieniu 800 m jest najbardziej wyeksponowanym obiektem w przestrzeni, co oznacza, że wszelkie treści reklamowe prezentowane na jego elewacji będą miały dominujący wpływ na otoczenie, a zwłaszcza na jego estetyczny odbiór. W kontekście planistycznie ustanowionej ochrony ekspozycji Alei [...] i [...], którą organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytały jako nakaz zachowania oryginalnego wyglądu budynków wzdłuż Al. [...] i [...] i przeciwdziałania umieszczaniu w ich otoczeniu obiektów wtórnych i dysharmonijnych, nie sposób było uznać, że wielkopowierzchniowy, dominujący w terenie ze względu na wysokość umieszczenia nośnik reklamowy stanowi element wpisujący się w ład przestrzenny terenów, których ekspozycję objęto ochroną w planie. W tych okolicznościach trafnie uznano przedmiotową instalację za obiekt dysharmonijny, niewpisujący się w kompozycję przestrzenną otoczenia urbanistycznego wskazanych dróg publicznych. Prawidłowości tego stanowiska nie podważa, a wręcz potwierdza jego trafność fakt, że jest ono zbieżne z oceną wyrażoną w tym zakresie w piśmie z 13 maja 2021 r. przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy, czyli jednostkę organizacyjną gminy realizującą zadania z zakresu panowania i zagospodarowania przestrzennego. Przy tym organy weryfikując zgodność lokalizacji nośnika reklamowego z planem miejscowym nie dopuściły się zarzucanych w podstawach kasacyjnych błędów w wykładni jego przepisów, tj. § 14 pkt 1 i 2 oraz § 25 ust. 1 i 2 planu. Nie ma wątpliwości, że dyspozycja § 25 ust. 1 planu stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie założeń sformułowanych w § 14 pkt 1 i 2 planu, które łącznie ochronę ładu przestrzennego, w tym krajobrazu oraz wartości kompozycyjno – estetycznych terenu wyznaczonego przebiegiem wskazanych ulic czynią wartością priorytetową. Wobec tego ochrona ekspozycji ww. ulic jest elementem kształtującym ład przestrzenny tego terenu, umożliwiającym przede wszystkim eksponowanie jego walorów krajobrazowych oraz likwidację barier w tym zakresie. Kompetencje organów nadzoru budowlanego w powyższym zakresie są odrębne od uprawnień konserwatora zabytków. Przede wszystkim bowiem powyższe przepisy nie pozbawiły organów nadzoru ich prawem przypisanych kompetencji, które obligują, w myśl art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Oznacza to, że ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami planu miejscowego, w tym z zakresu ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, w postępowaniu naprawczym należała wyłącznie do organu nadzoru budowlanego. Natomiast ustalony w § 25 ust. 2 planu nakaz zgłoszenia wszelkich inwestycji, które będą miały wpływ na kształt pierzei Alei [...] i ulicy [...], właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków ani nie zmodyfikował tych kompetencji organów nadzoru ani nie przypisał ich w zakresie oceny ochrony ekspozycji wskazanych ulic wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Wskazany wymóg należy interpretować w sposób spójny z kompetencjami wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikającymi z norm rangi ustawowej, a mianowicie z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1292), zwanej dalej u.o.z. oraz z art. 39 Prawa budowlanego. Potwierdza to zresztą stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 sierpnia 2019 r., w którym w odpowiedzi na jedno z zapytań skarżącej Spółki stwierdzono: "(...) informujemy, iż obiekt i teren na którym znajduje się (reklama na elewacji budynku - przyp. Sądu) nie podlega ochronie konserwatorskiej poprzez wpis do rejestru zabytków lub ujęcie w ewidencji zabytków – z czego wynika, iż MWKZ nie posiada ustawowych kompetencji do zajmowania stanowiska w sprawie reklam umieszczanych na obiekcie." W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w powyższym piśmie Konserwator odniósł się do mocno eksponowanego w skardze kasacyjnej pisma tego organu z 19 sierpnia 2019 r. stwierdzając, że "(...) w piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. została – na Państwa życzenie – jedynie wyrażona opinia konserwatorska podyktowana względami estetycznymi. W związku z powyższym informujemy, iż na przedmiotowym obiekcie nie można wykluczyć, w ujęciu konserwatorskim, użycia nośnika winylowego". Oznacza to, że ocena nośnika reklamowego zgodnie z § 25 ust. 2 planu dokonywana jest przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyłącznie z punktu widzenia wymogów konserwatorskich dyktowanych potrzebą ochrony wartości zabytkowych i ich otoczenia, dlatego też jego stanowisko w odniesieniu do umieszczenia reklamy na elewacji budynku nie może mieć przesądzającego znaczenia dla oceny zgodności tej inwestycji z planem z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, w tym ochrony ekspozycji wskazanych ulic. Z tego powodu brak wyraźnego odniesienia się przez organ odwoławczy do stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażonego w piśmie z 19 sierpnia 2019 r. nie stanowił takiego uchybienia, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego bowiem zgodnie ze swoimi kompetencjami prawidłowo zweryfikowały potrzeby ochrony ekspozycji Alei [...] i [...] i adekwatnie do tych wymogów oceniły wykonaną inwestycję, której stopień ingerencji w ład przestrzenny uczynił ją nieakceptowalną. Mając powyższe na uwadze prawidłowa interpretacja wskazanych wyżej relewantnych przepisów planu miejscowego pozwoliła organom nadzoru na poczynienie kompletnych ustaleń i ocen wykluczających możliwość doprowadzenia nośnika reklamowanego umieszczonego na elewacji budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym z wymogami planu. Niezasadne zatem okazały się zarzuty materialnoprawne błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów planu miejscowego oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Skoro Sąd a quo nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów prawa materialnego, to nie można skutecznie zarzucić wyrokowi oddalającemu skargę naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie to jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.