II OSK 102/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej adwokata M.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1271/24 w sprawie ze skargi adwokata M.M. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3210/16 w sprawie ze skargi M.M.1 na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 25 października 2016 r., nr DL.WIPO.412.429.2016.HJ w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3210/16 oddalił skargę M.M.1 (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 25 października 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt Il OSK 3077/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3210/16 przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.M. (dalej: "adwokat") kwotę 420 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy oraz kwotę 96,60 zł stanowiącą 23% podatku od towarów i usług. Rozstrzygnięcie to wydano w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1714). Pismem złożonym 4 czerwca 2024 r. adwokat wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie postanowienia referendarza sądowego WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2018 r. oraz o zmianę tego rozstrzygnięcia poprzez przyznanie mu wynagrodzenia w wysokości 590,40 zł, tj. 480,00 zł netto + 110,40 zł tytułem VAT. W uzasadnieniu podał, że wyrokiem z 27 lutego 2024 r., sygn. SK 90/22 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 2 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2631) w zakresie, w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, z uwagi na to, że przepisy rozporządzenia stanowiły podstawę do przyznania adwokatowi wyznaczonemu z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, zaistniała podstawa do wznowienia wskazanego na wstępie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1271/24 odrzucił skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2018 r. jako niedopuszczalną. W motywach rozstrzygnięcia Sąd - powołując się na pogląd orzecznictwa - wskazał, że w art. 270 - 285 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), brakuje bezpośredniej podstawy prawnej do wzruszenia w trybie wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania. Natomiast postanowienie referendarza sądowego WSA w Warszawie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, a jedynie postanowieniem incydentalnym, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za podjęte czynności w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej. Postanowienie rozstrzygające żądanie przyznania wynagrodzenia nie kończy więc postępowania sądowoadministracyjnego i z tego względu nie może być przedmiotem skargi o wznowienie postępowania. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że skarga o wznowienie postępowania nie może być wykorzystywana do wzruszenia postanowienia referendarza sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył adwokat, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowią one podstawy żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w ramach którego wydano prawomocne orzeczenie niekończące postępowanie, tj. postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu, którego podstawę prawną stanowiły przepisy uznane następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, podczas gdy w takiej sytuacji przepisy te należy interpretować przy uwzględnieniu normy z art. 190 ust. 4 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, tj. w taki sposób, aby zapewnić nieograniczoną możliwość wzruszenia orzeczeń wydanych w oparciu o niekonstytucyjne przepisy prawa, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu w niniejszej sprawie; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 3 w związku z art. 276, art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a. oraz art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na odrzuceniu skargi o wznowienie w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania wynikało ze stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisów, na podstawie których wydano postanowienie z 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3210/16), a podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 190 ust. 4 Konstytucji stosowany bezpośrednio, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe podstawy adwokat domagał się uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W toku postępowania Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z 10 lutego 2025 r., znak: BO.511.1.2025 wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego: "Czy art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy?". Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 26 maja 2025 r., sygn. akt II FPS 1/25. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia na wstępie należy stwierdzić, że wywiedziony przez pełnomocnika środek odwoławczy zawiera prawidłowe oznaczenie rodzaju pisma jako skarga kasacyjna i nie jest obarczony jakimkolwiek brakiem uniemożliwiającym jego rozpoznanie. Sąd pierwszej instancji tej kwestii nie rozważał, kierując się założeniem, że od postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania przysługuje skarga kasacyjna, nie zaś zażalenie. Zagadnienie to w przeszłości stanowiło przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowym, na rozbieżności te wskazano w postanowieniu NSA z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2873/24; publ.: CBOSA). NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, że właściwym środkiem odwoławczym od postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania jest skarga kasacyjna. Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów w ramach zgłoszonych podstaw podkreślić trzeba, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. W myśl art. 270 P.p.s.a., w przypadkach określonych w Dziale VII, tj. przewidzianych w przepisach art. 271-285 P.p.s.a., można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Stosownie zaś do treści art. 272 § 1 P.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Na tle cytowanych powyżej przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wyodrębniły się dwa odmienne zapatrywania co do dopuszczalności wzruszenia, w trybie wznowienia, postanowień w sprawie przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, ustalonego w oparciu o przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 lutego 2024 r., sygn. SK 90/22 (OTK-A 2024, poz. 30) za niezgodne z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał orzekł, że § 2 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2023 r., poz. 2631) w zakresie, w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Rozbieżności te rozstrzygnęła ostatecznie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2025 r., sygn. akt II FPS 1/25 (ONSAiWSA 2025, nr 4, poz. 49), zgodnie z którą "Artykuł 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy." W ocenie składu siedmiu sędziów NSA wykładnia przepisów art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a. musi mieć prokonstytucyjny charakter i uwzględniać w pełnym zakresie treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprowadzając ten przepis do Konstytucji, ustrojodawca ustanowił generalną normę prawną, stanowiącą samoistną przesłankę wznowienia. Wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest więc szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawa pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. W uchwale podkreślono również, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, nie jest tożsame ze wznowieniem postępowania w ujęciu, w jakim instytucja ta funkcjonuje w poszczególnych procedurach, lecz obejmować ma wszelkie instrumenty proceduralne, przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją podstawy prawnej orzeczenia. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest zgodność i co do tego, że mechanizmem przewidzianym w tym przepisie muszą być objęte zarówno wyroki, jak i postanowienia, bez względu na kończący bądź niekończący postępowania charakter. Zdaniem NSA podejmującego uchwałę z tej perspektywy oczywiste jest, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie pozwala różnicować dopuszczalności wznowienia w zależności od znaczenia orzeczenia dla postępowania (kończące postępowanie w sprawie, incydentalne) czy od jego merytorycznej zawartości. Powołane przepisy art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a., odczytywane w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uzasadniają przyjęcie tezy, że instytucja wznowienia postępowania z powodu wydanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może znaleźć zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie aktu uznanego za niekonstytucyjny, w ramach postępowania kończącego postępowanie w przedmiocie objętym tym właśnie orzeczeniem sądowym, ale także prawomocnego orzeczenia wydanego w sprawie wpadkowej. Z perspektywy konstytucyjnej chodzi bowiem o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie, niekonstytucyjnego przepisu, w ramach "danego postępowania", czyli tego postępowania, w którym orzeczenie to zapadło, kończąc w ten sposób to właściwe dla jego podjęcia postępowanie. Akceptacja stanowiska o niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem niekończącym postępowania w danej sprawie, wydanego na stwierdzonej przez Trybunał niekonstytucyjnej podstawie prawnej, prowadziłaby do braku możliwości wykonania wyroku tegoż Trybunału, a ponadto zostałby zakwestionowany ratio legis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jakim jest przywrócenie stanu konstytucyjności konkretnego orzeczenia. Z przepisu art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. wynika, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 957/23, publ.: CBOSA). Uwzględniając zatem, że sformułowana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu ocena prawna dopuszczalności wzruszenia, w trybie wznowienia, postanowienia w sprawie przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, została oparta na założeniu przeciwnym do wyrażonego w przywołanej uchwale, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 270 i art. 272 § 1 P.p.s.a. oraz art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, należy uznać za trafne. Usprawiedliwiony okazał się również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z obrazą art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 w związku z art. 276 P.p.s.a., jako że brak było podstaw do uznania skargi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za niedopuszczalną. Za błędny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji kwestionujący możliwość wzruszenia w trybie wznowienia postępowania orzeczenia wydanego przez referendarza sądowego. W ocenie NSA brak jest podstaw, aby referendarza sądowego nie uznawać za "sąd" w rozumieniu art. 275 P.p.s.a. Po pierwsze, referendarz sądowy jest organem jurysdykcyjnym, posiadającym kompetencje sądu w zakresie powierzonych mu przez przepisy P.p.s.a. czynności (art. 30, art. 49 § 1, 2 i 4, art. 79, art. 128 § 2, art. 169, art. 234, art. 286 § 1, art. 258 P.p.s.a.). Po drugie, referendarz sądowy, orzekając o przyznaniu lub o odmowie przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia oraz o zwrocie niezbędnych i udokumentowanych wydatków (art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) jest powiązany organizacyjnie (służbowo) i funkcjonalnie z sądem. Należy także mieć na uwadze, że wydane postanowienie przyznające wynagrodzenie w określonej kwocie pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy odnosi się co do istoty (ma charakter merytoryczny), która stanowi obowiązek zwrotu kosztów zastępstwa procesowego adwokatowi ustanowionemu z urzędu. Kształtuje ono bowiem bezpośrednio sytuację prawną pełnomocnika i jest uzależnione wyłącznie od jego działań procesowych w zakresie ubiegania się o tego rodzaju koszty, a nie od działań procesowych strony postępowania sądowoadministracyjnego, którą on zastępował na zasadach prawa pomocy. Znaczenia tak rozumianej istoty postanowienia w sprawie o wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu wzmacnia okoliczność, że orzeczenie sądowe w tym przedmiocie pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą zainicjowaną środkiem prawnym wniesionym przez stronę skarżącą w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. oraz jej ewentualnym kontynuowaniem w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. Postanowienie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej określa stosunek materialnoprawny w relacji: wyznaczony z urzędu pełnomocnik - Skarb Państwa. Jak już wskazano, strona podmiotowa takiego orzeczenia sądowego jest zatem inna niż w przypadku orzeczeń sądowych zapadłych na skutek środków prawnych wniesionych przez strony postępowania w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie oceniając dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym postanowieniu oraz pogląd prawny wyrażony w uchwale NSA z 26 maja 2025 r., sygn. akt II FPS 1/25 (zob. także postanowienia NSA z: 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2578/24 i II OSK 90/25 oraz 17 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 461/25). Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W myśl art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tymczasem niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczeniem, niewymienionym w art. 209 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie, o co wnioskował adwokat. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę o wznowienie postępowania. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje sąd. Kierując się zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 7 P.p.s.a., a także uwzględniając okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, a ponadto podjęcie przez NSA w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne, nie zaistniała konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie.