II OSK 1015/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. S. i B. K. oraz L. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/22 w sprawie ze skarg T. S., B. K., L. U .i L.U.1 na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2021 r. znak DOA.7110.109.2021.KBA.B w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. odrzuca skargę kasacyjną T. S.; 2. w sprawie ze skarg kasacyjnych B. K. oraz L. U. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 1 kwietnia 2021 r. znak WI-II.7843.5.18.2020.BKB; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 1260 (tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. U. kwotę 1260 (tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/22 oddalił skargi T. S., B. K., L. U. i L. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 listopada 2021 r., znak DOA.7110.109.2021.KBA.B w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 9 maja 2013 r. znak: B.6740.332.2013.AL Starosta Kartuski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. (dalej: inwestor, spółka) pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...], 12 turbin Vestas V112 3.0MW hh140 wraz z infrastrukturą – placami montażowymi, drogami dojazdowymi, zjazdami z dróg publicznych, liniami SN wraz z kanalizacją światłowodową oraz stacją GPZ składającą się z budynku stacji, drogi wewnętrznej i chodnika, bramek linowych, konstrukcji pod aparaturę wraz z fundamentami, fundamentu pod transformator potrzeb własnych, dławika, baterii kondensatorów oraz agregatu, sieci kablowych elektroenergetycznych, kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz telekomunikacyjnej, placu parkingowego przed budynkiem nastawni, zbiornika na nieczystości, zbiornika na wody opadowe – na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...] , (dalej jako: "farma wiatrowa"). Ww. decyzja została zmieniona decyzją Starosty Kartuskiego z 14 kwietnia 2016 r. znak: B.6740.444.2016.TC. W okresie od marca 2020 r. do lutego 2021 r. mieszkańcy oraz właściciele nieruchomości gruntowych położonych na terenie wsi [...], [...], [...], [...] i [...] (wskazani ww. decyzjach) wystąpili z wnioskami o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Starosty Kartuskiego z 9 maja 2013 r. znak: B.6740.332.2013.AL. We wnioskach wskazywali, że na dzień ich złożenia budowa, której dotyczyło pozwolenie nie została rozpoczęta lub została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, jak również, że na działkach wskazanych w pozwoleniu na budowę, nie były ani nie są od 2013 r. prowadzone żadne prace budowlane związane z tym pozwoleniem. Postanowieniem z 25 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 147/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewodę Pomorskiego jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą. Decyzją z 1 kwietnia 2021 r. znak: WI-II.7843.5.18.2020.BKB, Wojewoda Pomorski – na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 37 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.) – odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty Kartuskiego z 9 maja 2013 r. znak: B.6740.332.2013.AL. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji uznał za strony postępowania administracyjnego wnioskodawców z uwagi na obowiązujące przepisy, które w znacznym stopniu ograniczają lokalizację zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie farm wiatrowych. Wojewoda wskazał, że sporna decyzja Starosty Kartuskiego stała się ostateczna z dniem 12 czerwca 2013 r., a zatem budowa powinna być rozpoczęta przed upływem 3 lat od tego dnia. Organ podał, że z protokołu kontroli tej budowy przeprowadzonej 4 czerwca 2020 r. wynika, że prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 p.b. rozpoczęły się przed upływem 3 lat od wydania pozwolenia, tj. 4 kwietnia 2016 r. Prace przygotowawcze były następnie kontynuowane 20 marca 2019 r., tj. również przed upływem 3 lat od poprzedzających prac przygotowawczych. Wojewoda stwierdził brak podstaw do wygaszenia spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ prace zostały rozpoczęte przed upływem 3 lat od kiedy decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna oraz z uwagi na treść art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 981; dalej: u.i.e.w.). Odwołania od tej decyzji wnieśli: M. F., A. F., A. F., K. F., K. M., M. M., I. F., L. Z., A. L., W. R., M. R., M. K., M. K., M. G., D. L., L. U., L. U., A. F., K. R., B. K. i T. S. Decyzją z 25 listopada 2021 r. znak DOA.7110.109.2021.KBA.B Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z 1 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z kopii dziennika budowy nr 390/2016 i szkicu tyczenia geodezyjnego załączonego do pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lipca 2020 r. wynika, że 4 kwietnia 2016 r. R. M. przyjął obowiązki kierownika budowy. W tym samym dniu wytyczono w terenie na działce nr ewid. [...] oś drogi dojazdowej do turbiny EW8. GINB wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony sporną decyzją Starosty Kartuskiego obejmuje budowę Zespołu Elektrowni Wiatrowych ,,[...] " złożonej z 12 elektrowni wiatrowych o mocy 3 MW (łącznie 36 MW) i wysokości piasty 140 m wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną Parku Elektrowni ,,[...] ", tj. m.in. drogami dojazdowymi wewnętrznymi. W ocenie organu, wytyczenie osi drogi dojazdowej stanowi rozpoczęcie prac przygotowawczych, albowiem zgodnie z art. 41 p.b., rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac przygotowawczych zalicza się wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia zgłoszenia lub braku zgłoszenia prac geodezyjnych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie daje podstaw do uznania, że budowa nie została rozpoczęta w rozumieniu art. 37 ust. 1 oraz art. 41 p.b. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że prace budowlane rozpoczęły się przed upływem 3 lat od wydania spornego pozwolenia na budowę. Ponadto na podstawie ww. pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i kopii dziennika budowy uznał, że kontynuowanie prac przygotowawczych nastąpiło 20 marca 2019 r. Zdaniem organu wpis z tej daty dokonany przez geodetę wskazuje, że wytyczono wówczas ,,oś drogi oznaczoną pkt 1 do pkt 3". Zdarzenie to nastąpiło przed upływem 3 lat od rozpoczęcia w dniu 4 kwietnia 2016 r. prac przygotowawczych. GINB przeanalizował również art. 13 ust. 2 i 2a u.i.e.w. i wskazał, że ustawa ta weszła w życie 16 lipca 2016 r. Organ odwoławczy ustalił, że w sprawie nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji w terminie 5 lat od wejścia w życie ww. ustawy. Ponadto nie upłynął wskazany w art. 13 ust. 2a u.i.e.w. termin umożliwiający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. GINB podał również, że w sprawie nie ustalono, aby stwierdzenie wygaśnięcia spornej decyzji Starosty Kartuskiego leżało w interesie społecznym. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły 2 skargi na powyższą decyzję GINB tj.: B. K. i T. S. oraz L. U. i L. U., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Postanowieniami z 22 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/22 oraz VII SA/Wa 290/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw z ww. skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 października 2022 r. oddalił skargi. Sąd I instancji za zasadne uznał, że należało uwzględnić art. 13 ust. 2 i 2a u.i.e.w. Treść art. 13 ust. 2 u.i.e.w. przewiduje, że pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei z ust. 2a ww. przepisu wynika, że do pozwoleń na budowę dotyczących elektrowni wiatrowych, dla których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przyjmując, że terminy w nim określone liczy się od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 2. Z uwagi na brzmienie tych przepisów, Sąd I instancji wyjaśnił, że zawierająca je ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r. Istotny w niniejszej sprawie ust. 2a ww. art. 13 u.i.e.w. został dodany do ww. ustawy przez art. 5 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524 ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca). W ocenie Sądu, art. 13 ust. 2b u.i.e.w. obejmuje wszystkie pozwolenia na budowę dotyczące budowy elektrowni wiatrowych (dla których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.i.e.w.), tj. zarówno wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak i te wydane po jej wejściu w życie na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 13 ust. 3 u.i.e.w.), a ponadto wydanych już na podstawie przepisów znowelizowanych ww. ustawą z 20 maja 2016r. Analizowany art. 13 ust. 2b u.i.e.w. nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnego ograniczenia przedmiotowego, np. takiego, jak wskazane w art. 13 ust. 2 u.i.e.w., który dotyczy wyłącznie pozwoleń na budowę, dotyczących elektrowni wiatrowych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydanych na podstawie postępowania, o którym mowa w art. 13 ust. 3 u.i.e.w. Zdaniem Sądu I instancji skarżący mają rację wskazując, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.i.e.w., postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę, w procesowym znaczeniu tego pojęcia. Wskazuje na to wykorzystanie przez ustawodawcę sformułowania ,,wszczęte i niezakończone", które należy odnieść do czynności lub zdarzeń, powodujących wszczęcie lub zakończenie postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., takich jak złożenie wniosku o wszczęcie, wydanie ostatecznej decyzji, itp. Tymczasem postępowanie w sprawie spornego pozwolenia na budowę zakończyło się przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wydaniem decyzji Starosty Kartuskiego z 9 maja 2013 r. znak: B.6740.332.2013.AL. Z kolei postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji zostało wszczęte na podstawie wniosków składanych od 2020 r., tj. po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak i po wejściu w życie opisanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. Dlatego też organy obu instancji prawidłowo uznały, że art. 13 ust. 2a u.i.e.w. należy uwzględnić w szeroko rozumianej podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć. Wspomniany art. 13 ust. 3 u.i.e.w. miałby znaczenie w niniejszej sprawie, gdyby postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia spornego pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed 16 lipca 2016 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte już w okresie obowiązywania znowelizowanych przepisów. Oceniając możliwość zastosowania art. 13 ust. 2a u.i.e.w. w niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Starosty Kartuskiego z 9 maja 2013 r. znak: B.6740.332.2013.AL jest pozwoleniem na budowę, dotyczącym elektrowni wiatrowej, dla której nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie do 16 lipca 2021 r., tj. w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zatem w analizowanym przypadku terminy wynikające z art. 37 ust. 1 p.b. liczy się od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.i.e.w., tj. od 16 lipca 2021 r. Według Sądu I instancji stwierdzenie nieważności spornej decyzji Starosty Kartuskiego było niemożliwe z przyczyn prawnych, zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, w tym zarzuty błędów w ustaleniach faktycznych, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z wykazanych wyżej przyczyn nie było bowiem możliwości stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i to bez względu na ustalenia organu w przedmiocie tego, czy budowa ww. elektrowni wiatrowej została rozpoczęta w terminie 3 lat od wydania spornego pozwolenia na budowę, czy też tę budowę przerwano na czas dłuższy niż trzy lata, jak również bez względu na to, czy czynności opisane w dzienniku budowy w dniach 4 kwietnia 2016 r. i 20 marca 2019 r. stanowiły prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 p.b. Nawet bowiem gdyby organy obu instancji ustaliły – jak chcieli tego skarżący, że budowa ww. elektrowni wiatrowej nie została rozpoczęta w terminie 3 lat od wydania spornego pozwolenia na budowę, czy też, że tę budowę przerwano na czas dłuższy niż trzy lata, to z uwagi na brzmienie art. 13 ust. 2a u.i.e.w. nie było możliwości stwierdzenia wygaśnięcia spornej decyzji Starosty Kartuskiego z tych przyczyn. Od powyższego wyroku Sadu I instancji zostały złożone dwie skargi kasacyjne: Skargę kasacyjną złożyli: B. K. i T. S., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika co przed Sądem I instancji, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie lub błędne zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a. p.p.s.a. w szczególności art. 37 p.b., art. 13 u.i.e.w., poprzez uznanie, że przepis art. 37 pkt 1 p.b. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, jak też poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia przepisów u.i.e.w. pomimo tego, że upływ terminu określonego w art. 37 ust. 1 p.b. nastąpił przed wejściem w życie u.i.e.w. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej w szczególności dotyczące oceny stanu faktycznego, dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Drugą skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. U., reprezentowana przez tego samego pełnomocnika co przed Sądem I instancji, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zarzucając mu naruszenie: I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., które polegało na obrazie: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że czynności kontrolne przeprowadzone w 2020 r. prawidłowo potwierdziły prowadzenie w kwietniu 2016 r. prac przygotowawczych przez inwestora, podczas gdy z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że efekt działania inwestora z kwietnia 2016 r. nie będzie widoczny po ponad czterech latach w czerwcu 2020 r., zwłaszcza że po rzekomo prowadzonych pracach przygotowawczych nie pozostał żaden ślad w postaci dokumentacji geodezyjnej, a to oznacza, że ustalenia kontrolne z 2020 r. nie mogą świadczyć o prowadzeniu prac przygotowawczych w kwietniu 2016 r.; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że organy administracji publicznej nie były zobowiązane do przeprowadzenia innych dowodów w postaci zeznań świadków (w tym geodety dokonującego w dniu 4 kwietnia 2016 r. wpisu do dziennika budowy, kierownika budowy) zasięgnięcia opinii biegłego, podczas gdy już sama treść przedłożonego na piśmie oświadczenia skarżącej świadczyła o tym, że stan faktyczny (rzekomy przebieg prac przygotowawczych) był odmienny od treści dziennika budowy i ta okoliczność uzasadniała konieczność ich rzetelnego przesłuchania; 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie podważyła skutecznie domniemania prawdziwości dziennika budowy; 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole z kontroli, przez co ocena materiału dowodowego była nieobiektywna i doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o wersję wskazywaną przez tylko organy prowadzące postępowanie. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 37 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć organów administracji rządowej, podczas gdy pozwolenie budowlane, dla którego minął termin z art. 37 ust. 1 p.b. przed wejściem w życie ustawy 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, przy orzekaniu o jego wygaśnięciu podlega regulacji jedynie według zasad wymienionych w prawie budowlanym, natomiast art. 13 ust. 2a u.i.e.w. nie może być brany pod uwagę jako podstawa prawna rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; 2. art. 41 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestor prowadził prace przygotowawcze, podczas gdy nie rozpoczął budowy i nie prowadził prac przygotowawczych objętych pozwoleniem na budowę, polegających na wytyczeniu w terenie na działce [...] osi drogi dojazdowej do turbiny EW 8; 3. art. 45 ust. 1 p.b. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na zapisach dziennika budowy prowadzonego przez inwestora, w sytuacji gdy wpisy dokonane od 4 kwietnia 2016 r. miały charakter pozorny - nie odzwierciedlały rzeczywistej realizacji prac budowlanych - zaś art. 37 ust. 1 p.b. uzależnia wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę od przerwania na minimum trzy lata budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne B. K. i L. U. zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna T. S. podlegała odrzuceniu, ponieważ nie wystąpił on z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl zaś art. 141 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia sentencji wyroku. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek (art. 142 § 2 p.p.s.a.). Ze wskazanych przepisów wynika, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia przez stronę wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę. Jedynie strona, która prawidłowo złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, może skutecznie wnieść skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Niezłożenie ww. wniosku powoduje, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej w ogóle nie rozpoczyna biegu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż niewystąpienie z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku stanowi ,,inną przyczynę" niedopuszczalności skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie na podstawie art. 178 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 12 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 422/10; z 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 568/10). Z tych względów skarga kasacyjna T. S. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 178 p.p.s.a. Dopuszczalne skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji, oddalającego skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., złożyli B. K. oraz L. U., którzy zakwestionowali stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 25.02.2025 r., III OSK 7219/21, LEX nr 3835689). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w skargach dotyczące naruszenia przepisów postępowania zasługiwało na uwzględnienie. W zarzutach skarg kasacyjnych skarżący zgodnie wyrazili stanowisko, że wydana przez organ I instancji w dniu 9 maja 2013r. decyzja o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wygasła, ponieważ nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych w terminie 3 lat od dnia ostateczności pozwolenia na budowę, tj. od dnia 12 czerwca 2013r. W ich ocenie wystąpiły przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ działania podejmowane przez inwestora w toku procesu budowlanego przed upływem 3 lat były pozorne. W myśl powyższego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 p.b., a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny. (Z. Kostka, Prawo budowlane..., s. 129). (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 37). Wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia na budowę musi być niewątpliwe. Nie można ich domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 457/06, LEX nr 328185). Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa – Prawo budowlane jest tak skonstruowana, że jej uregulowania, co do zasady, nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu od uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności do rozpoczęcia budowy albo między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie daty rozpoczęcia budowy i dat podjęcia kolejnych czynności w procesie budowlanym. Ustawa – Prawo budowlane określa moment rozpoczęcia budowy, stanowiąc, że następuje ono z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi stosownie do treści art. 41 ust. 2 są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Dla uznania, że budowa została rozpoczęta (jest kontynuowana), nie wystarczy dopełnienie przez inwestora czynności formalnych (zawiadomienie przez inwestora o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy właściwego organu i projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem – art. 41 ust. 4), ale podjęcie czynności faktycznych. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie realizacji inwestycji budowlanej następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. Wynika z tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 1 p.b. podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ, jest dziennik budowy, który zgodnie z art. 45 ust. 1 p.b. stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, większość przepisów proceduralnych bowiem wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Dla zachowania waloru dokumentu urzędowego wymagane jest prowadzenie dziennika budowy w sposób zgodny z przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego treści dokumentu urzędowego, a więc również dziennika budowy. Nie sposób zatem podzielić poglądu, że w procedurze przewidzianej w art. 37 ust. 1 p.b. podstawą stwierdzenia trwania robót może być jedynie dokonany przez kierownika budowy zapis w dzienniku budowy, którego organy nie mają prawa podważyć (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008 r., II SA/Gd 396/08, LEX nr 542232). Obowiązek prowadzenia dziennika budowy spoczywa – stosownie do treści art. 22 pkt 2 oraz art. 42 ust. 2 pkt 1 p.b. – na kierowniku budowy. Za jego prowadzenie, stan, właściwe przechowywanie, w myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 963)- dalej jako: r.d.b., (aktu obowiązującego w dacie dokonywania wpisów w dzienniku budowy), odpowiedzialny jest kierownik budowy. Tym samym to on, stosownie do treści § 2 ust. 1 i 2 r.d.b. oraz powołanych wyżej przepisów, jest uprawniony zamieszczać w nim wpisy dotyczące przebiegu robót budowlanych. Wprawdzie, stosownie do treści § 9 ust. 1 r.d.b., wpisów do dziennika budowy może dokonywać także inwestor, jednakże dotyczy to jedynie takich wpisów, które służą realizacji ciążących na nim obowiązków dotyczących organizacji procesu budowlanego, a więc np. odnotowania osoby czy firmy wykonawcy, kierownika budowy itp. (np. § 6 ust. 1, 2, 4 r.d.b.). Inwestor, stosownie do treści powołanych przepisów, nie może zatem dokonać wpisu służącego odtworzeniu przebiegu robót budowlanych. Jego wpisy, dokonane z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych, nie korzystają z domniemania, z jakiego korzystają dokumenty urzędowe (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Go 657/12, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2011 r., VII SA/Wa 1892/11, LEX nr 1155934). Należy jednak mieć na uwadze, że "dziennik budowy" nie jest jedynym środkiem dowodowym, na podstawie którego organ ocenia wystąpienie przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlany może ustalać tę okoliczność wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi, wskazanymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym oględzinami miejsca budowy, dokumentacją fotograficzną czy zeznaniami świadków. Dowód z treści dziennika budowy podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie i tak jak inne dowody może być podważany (por. A. Plucińka-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, art. 37, pkt 5). W przedmiotowej sprawie 3-letni okres na rozpoczęcie budowy od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna upływał w dniu 12 czerwca 2016r. W trakcie kontroli przeprowadzonej 4 czerwca 2020 r. organ ustalił, że przed upływem okresu 3 lat inwestor rozpoczął roboty budowlane 4 kwietnia 2016 r. które potwierdza kopia dziennika budowy nr 390/2016 i szkic tyczenia geodezyjnego załączony do pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lipca 2020 r. Z kopii dziennika budowy wynika, że 4 kwietnia 2016 r. R. M. przyjął obowiązki kierownika budowy. W tym samym dniu wytyczono w terenie na działce nr ewid. [...] oś drogi dojazdowej do turbiny EW8, a więc jednej z 12 turbin. Powyższe czynności skarżący kasacyjnie uważają za pozorne i tym samym kwestionują dokonane przez kierownika budowy zapisy w dzienniku budowy. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie w postępowaniu dowodowym miało ustalenie daty faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych przez inwestora i uwiarygodnienie wpisów dokonanych w dzienniku budowy, celem potwierdzenia, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z 9 maja 2013 r. zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata w związku z rozpoczęciem prac budowlanych 4 kwietnia 2016 r., a więc jeszcze przed dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organy nie zbadały w sposób prawidłowy wystąpienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określonej w art. 37 ust. 1 p.b. Nie ustaliły w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, zgodny z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tego, jakie działania zostały faktycznie podjęte przez inwestora i czy mieszczą się one w zakresie robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę farmy wiatrowej. W aktach sprawy znajduje się "Projekt zagospodarowania terenu" z 10 października 2012r., który posiada zaprojektowane drogi wewnętrzne dla planowanej inwestycji na działkach o nr ewid. {...}, obejmującej budowę 12 turbin. Organy, rozpoznając wnioski stron postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie przeanalizowały ww. Projektu, uznając za całkowicie wiarygodne zapisy dokonane w dzienniku budowy i wykonany przez geodetę szkic tyczenia geodezyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w trakcie postępowania administracyjnego i prowadzonych czynności kontrolnych nie zbadano, czy zakres prac opisanych w dzienniku budowy miał faktycznie miejsce, tj. czy 4 kwietnia 2016 r. wytyczono w terenie na działce nr ewid. [...] oś drogi dojazdowej do turbiny EW8. Zaniechanie organów nabiera szczególnego znaczenia dla wyniku sprawy w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie podważają prawdziwość dokonanych wpisów w dzienniku budowy. Twierdzenia skarżących powinny budzić wątpliwości Sądu I instancji zwłaszcza w konfrontacji z wynikami kontroli organów nadzoru budowlanego opisanymi w Protokole kontroli nr 7740.19.2020.NS Robót budowlanych z 4 czerwca 2020r. Na stronie 3 pkt V, "Uwagi dotyczące sposobu prowadzenia robót", zapisano, że: "Stan zawansowania robót: roboty budowlane nie rozpoczęte, prowadzone są roboty przygotowawcze w postaci tyczenia geodezyjnego". Jeżeli roboty budowlane nie były rozpoczęte, co wynika z powyższego Protokołu, to organy powinny w trakcie ustaleń kontrolnych skoncentrować się na "robotach przygotowawczych w postaci tyczenia geodezyjnego" i wyjaśnić co kryje się pod tak opisanymi czynnościami oraz czy zakres tych robót odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Według ust. 2 pkt 1 ww. przepisu pracami przygotowawczymi jest wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. Sporządzenie szkicu z wytyczeniem osi drogi dojazdowej przez geodetę nakładało na wykonawcę tych robót obowiązek zgłoszenia prac geodezyjnych na podstawie – art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2015.520), obowiązującego według stanu na dzień prowadzenia prac geodezyjnych i zapisów w dzienniku budowy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. d -e tej ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest: wytyczenie budynku lub sieci uzbrojenia terenu, dokumentacja geodezyjna w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organy nie zbadały, czy doszło do zgłoszenia przez geodetę prac geodezyjnych, któremu towarzyszą wymagane przez przepis art. 12 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane jak: wykonawca prac (pkt 1 lit. a), cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac (pkt 2); przewidywany termin wykonania zgłaszanych prac (pkt 4); listę zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej ,,materiałami zasobu", które w ocenie wykonawcy są mu potrzebne do wykonania zgłaszanych prac (pkt 5). Należy mieć na uwadze, że niezgłoszenie prac geodezyjnych jest wykroczeniem na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie ustaleń faktycznych tylko do zapisów w dzienniku budowy i sporządzonego przez geodetę szkicu z wytyczenia osi drogi jest niewystarczające i narusza przepisy art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. Tylko ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że roboty budowlane zostały rozpoczęte 4 kwietnia 2016 r. będzie dawało podstawę do uznania, że pozwolenie na budowę nie wygasło z mocy prawa. Od powyższych ustaleń zależy jednocześnie, czy przepis art. 37 pkt 1 p.b. będzie miał w niniejszej sprawie zastosowanie. Natomiast wyłącznie przerwanie biegu terminu określonego w art. 37 p.b. będzie dawało podstawę do zastosowania przepisów art. 13 u.i.e.w. Uwiarygodnienie czynności geodety przeprowadzonych w dniu 4 kwietnia 2016r. ma kluczowe znaczenie dla ustalenia prawidłowego stanu prawnego. Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r., czyli po dniu 12 czerwca 2016r, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Gdyby powyższe czynności geodety okazały się pozorne, oznaczałoby to, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasłaby z mocy prawa 12 czerwca 2016r. , jeszcze przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wówczas przepis art. 13 ust. 2 i 2a u.i.e.w. nie miałby zastosowania. W tym stanie rzeczy za przedwczesne jest uznanie przez organ, że należało w przedmiotowej sprawie uwzględnić zastosowanie art. 13 ust. 2a u.i.e.w. Tylko potwierdzenie przeprowadzenia robót budowlanych w dniu 4 kwietnia 2016 r. będzie skutkowało zastosowaniem art. 13 ust. 2 u.i.e.w. i będzie czyniło niemożliwym stwierdzenie wygaśnięcia spornego pozwolenia na budowę. Z kolei wykazanie w toku postępowania dowodowego, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w tym dniu, będzie oznaczało, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa. Brak ustaleń w powyższym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniony jest tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił stosowanie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wraz z późniejszymi jej zmianami. Z uwagi jednak na to, że organy nie ustaliły czy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem 3 lat od kiedy decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna, za przedwczesne należy uznać stanowisko o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie przepisów ww. ustawy. W tych okolicznościach bez znaczenia pozostaje data wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji na podstawie wniosków składanych od 2020r. Wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 37 p.b. następuje z mocy prawy. Decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia ma charter deklaratoryjny, o czym Sąd wypowiedział się już w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ w szczególności zweryfikuje prawidłowość wpisu w dzienniku budowy z dnia 4 kwietnia 2016r.: "Wytyczono na działce [...] oś drogi dojazdowej do turbiny EW8", podpisanego przez uprawnionego geodetę - inż. informatyka K. J., świadectwo nr [...]. Organ będzie miał za zadanie jako dowód dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Dowodem mogą być również zeznania świadków. Jeżeli zasadne okaże się przeprowadzenie innych, dodatkowych dowodów np. z dokumentów, organ przeprowadzi takie dowody. W uzasadnieniu faktycznym nowo wydanej decyzji organ wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 w zw. z art. 173 § 2 i art. 177 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. W punkcie 2 sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji.