II OSK 1005/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2241/24 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 lipca 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.16273.2023/SS w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 12 grudnia 2024 r., IV SA/Wa 2241/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 19 lipca 2024 r., nr DL.WIIPO.4100.16273.2023/SS, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 listopada 2023 r., nr WSC-II-P.6151.60211.2023, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił skarżącemu, obywatelowi [...], udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP). K. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi wobec przyjęcia, że organ nie ma obowiązku informowania cudzoziemca o jego obowiązkach w języku dla niego zrozumiałym, wobec czego Wojewoda nie był zobowiązany do poinformowania skarżącego o obowiązku zgłoszenia zakończenia wykonywania pracy na rzecz podmiotu, dla którego zostało wydanie zezwolenie na wykonywanie pracy, w terminie 15 dni roboczych, w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, podczas gdy wskazany przepis wprost stanowi, że organ prowadzący postępowanie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, a w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, prowadzonym przez Wojewodę skarżący nie został w zrozumiałym dla niego języku poinformowany o tym obowiązku; 2) art. 7a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 i art. 113 ust. 1 u.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi wobec przyjęcia przez Sąd, że organy zastosowały prawidłową wykładnię art. 100 ust. 2 u.c., podczas gdy wykładnia ta jest niekorzystna dla skarżącego i doprowadziła do uznania, że z własnej winy nie wykonał obowiązku powiadomienia Wojewody, który udzielił zezwolenia, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, a także doprowadziła do rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego wątpliwości dotyczących odmowy udzielenia kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 113 ust. 1 u.c., podczas gdy skarżący nie wiedział, że jest zobowiązany do powiadomienia Wojewody o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ani nie został pouczony o takim obowiązku w języku dla niego zrozumiałym - ani przez Wojewodę ani przez profesjonalnego pełnomocnika, który uchybił swoim obowiązkom; 3) art. 9 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 u.c. w zw. z art. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego sprawy nie dawała podstaw do obciążenia skarżącego negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z dyspozycji art. 100 ust. 2 u.c. z powodu nieznajomości prawa przez skarżącego oraz niepoinformowania go o konieczności zawiadomienia właściwego wojewody, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, w języku zrozumiałym dla skarżącego; 4) art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi wobec przyjęcia, że organ II instancji nie był zobowiązany do badania przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przypadku niezłożenia przez cudzoziemca zawiadomienia o ustaniu podstawy wydanego zezwolenia na pobyt czasowy, co naruszyło prawo skarżącego do rozpoznania sprawy merytorycznie przez organy obu instancji oraz niezastosowanie i niewskazanie skarżącemu przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wydania decyzji organu II instancji spełnione lub wykazane, co w konsekwencji doprowadziło do braku rozpoznania przesłanek do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP; 5) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 oraz art. 113 u.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy I i II instancji, braku uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz uznania, że w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy odmowa zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z art. 100 ust. 2 w zw. z art. 113 u.c. ma jedynie charakter fakultatywny, mając na celu karanie cudzoziemców rażąco naruszających obowiązujące przepisy, a w niniejszej sprawie występują następujące okoliczności: (i) skarżący nie został poinformowany o konieczności zawiadomienia właściwego Wojewody, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, w języku zrozumiałym dla niego; (ii) w aktach niniejszej sprawy znajdują się wszystkie dokumenty uzasadniające udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, które potwierdzają źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania przez skarżącego w okresie oczekiwania na wydanie zezwolenia na pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a także wszelkie inne dokumenty, mocą których powinno skarżącemu zostać udzielone zezwolenie; (iii) utrzymanie w mocy zaskarżonej, negatywnej decyzji organu I instancji stanowi nadmierną sankcję wobec skarżącego, pomimo braku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego; (iv) utrzymanie w mocy zaskarżonej, negatywnej decyzji organu I instancji nie uzasadnia właściwie zastosowania art. 100 ust. 2 u.c. poprzez błędne wskazanie okoliczności faktycznych w kontekście ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na usprawiedliwionych podstawach. Brak jest uzasadnionych podstaw, by przyjąć za skarżącym, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanego przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 100 ust. 2 u.c. Argumentacja skargi kasacyjnej powiązana z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 oraz art. 113 u.c. ujawnia, że zdaniem skarżącego sporne rozstrzygnięcie zostało wydane przy braku podjęcia przez organy wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ miał również nie rozważyć w sprawie w sposób prawidłowy słusznego interesu skarżącego oraz nie uwzględnić zasady kierowania się interesem społecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta próba zakwestionowania podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia jest jednak w całości nieskuteczna. Podzielić należy bowiem stanowisko zawarte w wyroku Sądu I instancji, który w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego za jednoznacznie potwierdzone uznał wszystkie wnioski, na których zdecydował się oprzeć w sprawie SUdSC. Wskazywały one na to, że skarżący nie doprowadził do zrealizowania celu pobytu, w związku z którym uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy (decyzja Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2022 r., nr WSX-II-P.6151.6976.2022 udzielająca cudzoziemcowi zezwolenia na okres roku w celu wykonywania pracy na rzecz wymienionego w rozstrzygnięciu pracodawcy na stanowisku magazyniera), a równocześnie, pomimo że nie zachodziły jakiekolwiek istotne przeszkody, nie poinformował o tym fakcie Wojewody Mazowieckiego stosownie do wymagań, jakie nakłada na cudzoziemca art. 113 ust. 1 u.c. Powyższe uprawniało organ do zastosowania art. 100 ust. 2 u.c., uwzględniając, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie zaistniały żadne szczególne względy, które, wskazując na słuszny interes skarżącego, stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji odmownej. Rozstrzygnięcie to jest w pełni uzasadnione nadrzędną potrzebą sprawowania przez organy państwowe ścisłej kontroli nad legalnością i rzeczywistym charakterem pobytu cudzoziemców na terytorium RP. Bezwzględne przestrzeganie porządku prawnego obowiązującego na terytorium państwa przyjmującego mieści się niewątpliwie w zakresie zasadniczych obowiązków ciążących na obywatelu państwa trzeciego. Ustawodawca celowo powiązał zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy z zatrudnieniem u konkretnego pracodawcy. Tylko bowiem w takiej sytuacji wypełnianie celu pobytu pozostaje pod rzeczywistą kontrolą państwa. W konsekwencji za sprzeczny z interesem państwa uznać należy stan, w którym cudzoziemiec po uzyskaniu zezwolenia pobytowego nie przystępuje do realizacji celu pobytu, jaki stał się podstawą udzielonego mu zezwolenia, lub zaprzestaje jego wykonywania. Tego rodzaju instrumentalne traktowanie instytucji zezwolenia na pobyt stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa i jako takie nie może korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 2269/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, uzasadniły równocześnie powody, którymi się kierowały, wskazując dostatecznie zindywidualizowane przesłanki w taki sposób, aby nie można im było zarzucić dowolności. Potwierdza to treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, w której organ ujawnił szczegółowy przebieg czynności nakierowanych na rozpoznanie wniosku skarżącego, wskazał, w jakim zakresie skarżący nie zastosował się do kierowanych do niego wezwań mających na celu dokonanie wymaganych przepisami u.c. ustaleń istotnych dla wyniku sprawy, jak i przekonująco wyjaśnił, dlaczego braki zgromadzonego materiału dowodowego powinny podlegać rozważeniu przez pryzmat normy wyrażonej w art. 100 ust. 2 u.c. Twierdzenie skarżącego o braku wiedzy odnośnie do ciążącego na nim obowiązku powiadomienia Wojewody Mazowieckiego o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, mającym być konsekwencją braku pouczenia cudzoziemca przez organ o takim obowiązku w języku dla niego zrozumiałym, nie może zmienić przyjętej oceny. Nietrafnie bowiem wynik kontroli zaskarżonej decyzji SUdSC skarżący łączy z dopuszczeniem się przez Sąd I instancji naruszenia art. 9 k.p.a. i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.c. W postępowaniu prowadzonym na podstawie u.c. w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kodeksowa zasada ogólna wynikająca z art. 9 k.p.a. dotycząca informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w tym obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c. Zgodnie z nim, organ prowadzący postępowanie w tym przedmiocie jest zobowiązany pouczyć cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Powyższe rozwiązanie jest wynikiem uznania przez ustawodawcę, że z istoty prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób praworządny wynika nakaz, aby organy administracji publicznej rozpatrywały sprawę administracyjną z udziałem cudzoziemca w sposób, który pozwala uzyskać mu wszystkie konieczne informacje mające wpływ na jego sytuację prawną, a zarazem pozwala ustalić wszystkie okoliczności sprawy i wydać rozstrzygnięcie przy pełnym przestrzeganiu gwarancji procesowych cudzoziemca. W odniesieniu do zaznaczonej kwestii w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym w sytuacji, w której cudzoziemiec jest w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcę prawnego), nie zachodzi potrzeba pouczenia przez organ cudzoziemca, w języku dla niego zrozumiałym, o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c., co obejmuje również wyjaśnienie stosowania zasady przewidzianej w art. 113 ust. 1 u.c. na etapie wykonywania udzielonego decyzją zezwolenia (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., II OSK 1544/22; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1112/22; wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 790/20; wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., II OSK 3294/19). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela, nie dostrzegając powodów, które nakazywałyby je w niniejszej sprawie zakwestionować. Uznanie, że w sytuacji, gdy cudzoziemiec był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i to do niego należało poinformowanie skarżącego o wszystkich istotnych obowiązkach wynikających z udzielonego decyzją z 25 maja 2022 r. zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, pozbawia doniosłości prawnej argumenty odwołujące się do nieświadomości cudzoziemca o wymaganiach wynikających z art. 113 ust. 1 u.c. Odwołanie się w skardze kasacyjnej do normy art. 7a § 1 k.p.a. i traktowanie tego przepisu jako naruszonego przez Sąd I instancji wskutek oddalenia skargi na decyzję SUdSC z 19 lipca 2024 r. wskazuje na niezwrócenie przez skarżącego kasacyjnie dostatecznej uwagi na to, że zasada, zgodnie z którą niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej powinny być rozstrzygane na korzyść strony, znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia. Przedmiot postępowania dotyczący udzielenia wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma odmienny charakter niż przywołany, stąd Sąd I instancji nie mógł ww. normie w żaden sposób uchybić. Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, przyjęty przez Sąd I instancji wynik kontroli zaskarżonej decyzji nie uchybia także art. 15 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek strony zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej, w których dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu podlega ta sama sprawa. Zastrzeżenia skarżącego zgłoszone względem stanowiska Sądu I instancji, oparte na sprzeciwieniu się temu, by organ II instancji nie był zobowiązany do badania przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w przypadku niezłożenia przez cudzoziemca zawiadomienia o ustaniu podstawy wydanego zezwolenia na pobyt czasowy, nie mają związku z zaznaczonym zagadnieniem procesowym. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki negatywnej uniemożliwiającej udzielenie skarżącemu zgody na pobyt czasowy zwalniało organ z obowiązku przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w zakresie odnoszącym się do spełnienia wymienionych w art. 114 ust. 1 u.c. warunków wydania decyzji uwzględniającej wniosek cudzoziemca. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.