II OSK 10/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 356/25 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 marca 2025 r., nr WOP.7722.198.2024.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 356/25 oddalił skargę A.J. (dalej: "skarżąca" bądź "inwestor") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB" bądź "organ odwoławczy") z dnia 18 marca 2025 r., nr WOP.7722.198.2024.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych budynku - domku holenderskiego parterowego o konstrukcji drewnianej trwale związanego z gruntem, posadowionego na stalowych wspornikach i bloczkach betonowych oraz płytach chodnikowych luźno ułożonych na gruncie rodzimym, posiadającego instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wym. 3,05 m x 9,30 m, wybudowanego na terenie działki nr [...], położonej w obr. ewidencyjnym [...], gmina [...], bez wymaganego zgłoszenia. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 września 2025 r. wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez: — błędne oddalenie skargi na skutek uznania, że obiekt posadowiony na działce skarżącej spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. posiada fundament i jest trwale związany z gruntem, ze wskazaniem, że fundamentem są stalowe wsporniki i bloczki betonowe oraz płyty chodnikowe luźno ułożone na gruncie rodzimym, a trwałość związania z gruntem wynika z istnienia konstrukcji przez dłuższy czas na działce Skarżącej, w sytuacji w której obiekt nie spełnia definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organy nie ustaliły, czy obiekt nosi cechy niewzruszalności, a bloczki betonowe i płyty chodnikowe pełnią wyłącznie funkcję izolacji, a nadto stalowe wsporniki nie stanowią elementu konstrukcyjnego obiektu, a co za tym idzie w sprawie nie zostało wykazane, aby obiekt posiadał fundament, mogący zakwalifikować go jako budynek; — błędne oddalenie skargi i brak konkretnego ustalenia daty samowoli budowlanej, w sytuacji w której naruszenie prawa budowlanego oceniane jest wg przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a samo wskazanie, że samowola budowlana została dokonana w 2019 r. nie stanowi takiego ustalenia, jako zbyt ogólne; — błędne oddalenie skargi i uznanie, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania jest trwale związany z gruntem, a skarżąca błędnie utożsamia trwałe związanie z gruntem z istnieniem fundamentów, a zastosowanie stalowych wsporników, bloczków betonowych i płyt chodnikowych na gruncie rodzimym oznacza trwałe związanie obiektu z gruntem, w sytuacji w której trwałe związanie z gruntem jest cechą obiektu, która musi wynikać z rodzaju zakotwiczenia obiektu w gruncie, nie jest to cecha obiektu abstrakcyjna i oderwana od fundamentu obiektu; — błędne oddalenie skargi i uznanie, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania pełni funkcję rekreacji indywidualnej, a zatem nie ma potrzeby badać, czy pełni on rolę transportową, w sytuacji, w której z samych ustaleń, że obiekt posiada instalację wodną, czy elektryczną nie wynika, aby pełnił on funkcję rekreacyjną; tego rodzaju ustalenia Organ poczynił apriorycznie, co Sąd I instancji bezwiednie zaaprobował; — błędne oddalenie skargi i uznanie, że obiekt posadowiony na działce skarżącej stanowi budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podczas gdy organ nie ustalił, czy obiekt posiada dach, przynajmniej nie wynika to z sentencji utrzymanego w mocy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co jest niezbędne przy kwalifikacji obiektu jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego; b) art. 151 w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 kpa poprzez błędne oddalenie skargi i nie odniesienie się przez Sąd I instancji do rozbieżności zachodzącej pomiędzy treścią sentencji zaskarżonego postanowienia, a treścią jego uzasadnienia, polegającej na uznaniu przez organ, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem (domkiem holenderskim) w rozumieniu Prawa budowlanego przy jednoczesnym wskazywaniu w uzasadnieniu orzeczenia, że ów obiekt stanowi przyczepę, którą ze swej istoty cechuje tymczasowość, mobilność; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy obiekt ten nie spełnia definicji budynku w kontekście posiadania fundamentu i cechy trwałości związania z gruntem, co miało bezpośredni wpływ na błędne zastosowanie przepisów dot. postępowania legalizacyjnego; b) art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne niezastosowanie i niezakwalifikowanie obiektu posadowionego na działce skarżącej jako tymczasowy obiekt budowlany, pomimo spełniania przez ów obiekt cech definicji ustawowej, co miało bezpośredni wpływ na błędne zastosowanie przepisów dot. postępowania legalizacyjnego. Mając na względzie wyżej wskazane zarzuty skarżąca wniosła o: 1. na podstawie art. 185 ppsa o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; 2. zwrot od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; 3. oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Spór między stronami ogniskuje się wokół właściwej kwalifikacji obiektu, w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, tj. czy stanowi on budynek, którego posadowienie wymagało uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "p.b.", jak przyjął Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu odwoławczego, czy też jest on rodzajem przyczepy, barakowozu, jako obiekt niepodlegający reglamentacji organów budowlanych i nie spełniający definicji budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 p.b. Zagadnienia tego dotyczą wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno materialnoprawne, jak i procesowe, aczkolwiek te ostatnie poruszają różne aspekty sprawy. Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu należy mieć na względzie, że tymczasowy obiekt budowlany został zdefiniowany w art. 3 pkt 5 p.b.; przez taki obiekt należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. To ostatnie wyliczenie obiektów nietrwale związanych z gruntem jest jedynie przykładowe. Z kolei ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, ze zm.), obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w art. 2 pkt 50 przyczepę określa jako pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Jest to zatem pojazd bez własnego napędu przystosowany do bycia ciągniętym przez inny pojazd, np. jako przyczepa drogowa do transportu rzeczy. Przyczepą może być także pojazd o charakterze rekreacyjnym, turystycznym po wyposażeniu go w instalacje umożliwiające przebywanie w takim pojeździe ludzi (przyczepa kempingowa). Powszechnie przyjmuje się, że kryterium decydującym o właściwym potraktowaniu obiektu usytuowanego na działce jest funkcja (cel) jaką pełni dany obiekt. Dlatego dla rozróżnienia, czy obiekt stanowi obiekt budowlany względnie przyczepę kempingową, w konsekwencji prawidłowej kwalifikacji obiektu niezwykle istotne jest poczynienie ustaleń faktycznych. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że jeżeli ustawiona na działce przyczepa, została przystosowana do pobytu w niej ludzi i wyposażona w podstawowe instalacje (np. elektryczną, wodną, kanalizacyjną), a sposób jej posadowienia na gruncie wskazuje na użytkowanie w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, może zostać potraktowana jako nietrwale związany z gruntem obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego (tymczasowy obiekt budowlany). W takim przypadku możliwość przystosowania przyczepy kempingowej do celu transportowego staje się nieistotna. Nie znajduje więc usprawiedliwienia zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 3 pkt 5 p.b. (do zarzutu w postaci niewłaściwego zastosowania tego przepisu przyjdzie się jeszcze odnieść w dalszej części rozważań po dokonaniu oceny zarzutów procesowych). Uwaga organów nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu istnienia na działce obiektu, koncentrowała się na ustaleniu funkcji jaką pełni. Temu celowi służyły przeprowadzone oględziny. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy, podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że sposób posadowienia spornego "domku holenderskiego" na działce nr [...] uzasadniał zakwalifikowanie go jako budynku. Skarżąca nie kwestionowała posadowienia obiektu na wspornikach i bloczkach betonowych oraz płytach chodnikowych, które to posadowienie w świetle wyżej przedstawionych rozważań uznać należało za fundamenty punktowe. Słusznie także wskazał WINB, że dodatkowym elementem wskazującym na trwałe związanie "domku holenderskiego" z gruntem jest dobudowany do niego taras. Skarżąca obecna podczas oględzin nieruchomości, potwierdziła ustalenia PINB podpisem na protokole z 6 maja 2024 r. Niewątpliwie okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę ustalania konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm Prawa budowlanego, wskazują bowiem w niniejszej sprawie na stałe (kilkuletnie) ustawienie "domku holenderskiego" na terenie nieruchomości, czemu towarzyszyło podjęcie czynności wykonawczych nakierowanych na doprowadzenie do jego trwałego związania z gruntem w miejscu ustalonego jej zlokalizowania, czego wyrazem było ustawienie obiektu na bloczkach fundamentowych oraz dobudowanie do niego tarasu. Realizowane w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych naruszenia przepisów procedury administracyjnej m.in.: art. 7, art. 80, art. 77 § 1 K.p.a. (bez powiązania ich z przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, w tym przede wszystkim z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) ocenić należy jako niemające istotnego wpływu na finalny wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy, stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Dalsze zarzuty procesowe odniesione do gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie są uzasadnione. Z ustaleń poczynionych na oględzinach poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, utrwalonych w protokole z tej czynności i dołączonej dokumentacji fotograficznej, wynika sposób posadowienia obiektu na gruncie. Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania. Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Niekwestionowane okoliczności faktyczne wskazują na stałe (kilkuletnie) ustawienie przyczepy (domku holenderskiego) na terenie nieruchomości, czemu towarzyszyło podjęcie przez Skarżącą czynności nakierowanych na doprowadzenie do trwałego związania z gruntem, czego wyrazem było ustawienie obiektu na bloczkach fundamentowych, jak również wybudowanie przy przyczepie wiaty drewnianej w celu wchodzenia do jej wnętrza, które dodatkowo potwierdzone dokumentacją zdjęciową wskazuje na rekreacyjny charakter przyczepy. Przyczepa jest na kołach i wspornikach metalowych, ale jednocześnie na bloczkach betonowych i płytach chodnikowych, posiada instalację wodociągową ze studni, kanalizacyjną - szambo i instalację elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych. Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej, a skarżąca nie kwestionowała tych ustaleń w toku sporządzania protokołu z oględzin, który został przez nią podpisany, a z którego wynika jednoznacznie rekreacyjna funkcja przyczepy. Tych ustaleń wnosząca skargę kasacyjną nie zdołała podważyć. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że obiekt w stosunku do którego wszczęto postępowanie w dłuższym okresie czasu jest usytuowany na działce (jego istnienie stwierdzono już podczas pierwszych oględzin) i pełni funkcję mieszkalną (rekreacyjną). Spełniał zatem warunki do uznania go w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia za obiekt budowlany. W tym stanie rzeczy, wobec niepodważenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, za chybiony uznać należało zarzut materialnoprawny naruszenia art. 3 pkt 5 p.b. także przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Zdaniem NSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia przez organ administracji ustaleń, umożliwiał organowi dokonanie swobodnej oceny tego materiału i ustalenie właściwej podstawy faktycznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.