II OPS 5/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Arkadiusz Cudak Bogusław Dauter Maria Jagielska (współsprawozdawca i autor uzasadnienia) Wojciech Mazur Cezary Pryca Zygmunt Zgierski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego B. Z. po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. P. S. delegowanego do Prokuratury Krajowej na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, w sprawie skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/18 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania, zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1117/19, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.): "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" podjął następującą uchwałę: Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. CVS

W toku rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. (sygn. akt II OSK 1117/19) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 146/18 ze skargi tej Spółki na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważną wątpliwość interpretacyjną związaną z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na bezczynność organu wniesionej po wydaniu przez ten organ rozstrzygnięcia kończącego w sprawie, której zarzut bezczynności dotyczy i na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) postanowieniem z dnia 8 października 2019 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Pytanie postawione zostało na tle stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, w którym skarżąca Spółka, od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., złożyła w dniu 12 lutego 2018 r. odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie - wobec "milczenia władzy" - złożyła w dniu 7 czerwca 2018 r. ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja ostateczna wydana została przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2018 r., zaś w dniu 6 lipca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności nie mającej wszakże rażącego charakteru. W złożonej dnia 23 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Spółka domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania oraz przyznania sumy pieniężnej przewidzianej art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 tej ustawy. W uzasadnieniu skarżąca m.in. podniosła, że realizuje inwestycję budowlaną, dla której zakwestionowaną w drodze odwołania decyzją nakazano sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego oraz analizy zacienienia i nasłonecznienia, przy czym roboty budowlane zostały wstrzymane, a organ odwoławczy przez 4 miesiące nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., za zasadniczą kwestię w kontrolowanej sprawie uznał dopuszczalność uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji w sytuacji jej wniesienia po wydaniu przez ten organ decyzji ostatecznej, kończącej kwestionowane skargą postępowanie. Sąd wyjaśnił, że art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. przewidując określone rodzaje rozstrzygnięć, realizuje funkcję dyscyplinującą organ, a ta nie może zostać osiągnięta, jeżeli w dacie orzekania przez sąd w ogóle nie toczy się już postępowanie administracyjne, w którym strona skarżąca zarzuca organowi administracji stan bezczynności. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca Spółka podniosła m.in. zarzut błędnej wykładni art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., akcentując samoistny, niezależny od art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a., charakter rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., mający zdaniem Spółki, potwierdzać jedynie stan bezczynności, który istniał. Skarżąca sformułowała także wniosek o postawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego: "Czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która została wniesiona do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności". Naczelny Sąd Administracyjny (dalej – Sąd), uzasadniając podjęte na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowienie o przedstawieniu do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego o treści wyżej przywołanej, wskazał przede wszystkim, że poważna wątpliwość dotyczy kwestii prawnej związanej z różnym rozumieniem i stosowaniem przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w dacie wniesienia skargi na bezczynność właściwy organ zakończył postępowanie i wydał decyzję ostateczną. Sąd zważył, iż – na tle przedstawionego zagadnienia i związanej z nim rozbieżności ocen wyrażanych w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądów administracyjnych – rysują się trzy zasadnicze problemy, z których pierwszy zawiera się w odpowiedzi na pytanie o charakter i zakres kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego wynikających z art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. Zdaniem Sądu wskazany przepis nie ma charakteru dyscyplinującego, a jego celem jest wyłącznie stwierdzenie, niezależnie od tego, czy postępowanie zostało ostatecznie zakończone w momencie wnoszenia skargi, że organ w określonym czasie poprzedzającym zakończenie postępowania, dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. i zawartego tam wyjaśnienia, że proponowany art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do stanów, w których stan bezczynności lub przewlekłości występuje co najmniej w momencie wniesienia skargi. Jak jednak uznał Sąd, z brzmienia nowej regulacji nie można wyprowadzić tak kategorycznego wniosku, a stanowisko, iż skargę na bezczynność można rozpoznać merytorycznie w razie załatwienia sprawy po jej wniesieniu, lecz również wówczas gdy postępowanie w sprawie zostało zakończone przed jej wniesieniem prezentowane jest w części piśmiennictwa. Sąd zwrócił uwagę, że wydany w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wyrok ma charakter deklaratoryjny, bowiem niezależnie od tego czy na dzień wniesienia skargi postępowanie zostało zakończone czy też nie, wyrok taki stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności w określonym czasie trwania postępowania. Orzeczenie takie, stwierdzając że organ zachował się nielegalnie, oznacza spełnienie warunku dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego (k.c.). Sąd nie uznał za definitywny argument, iż warunek prejudykatu może zostać zastąpiony przez wydanie postanowienia w wyniku rozpatrzenia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. złożonego przez stronę ponaglenia, ponieważ jak wyjaśnił, "pomijając sytuację gdy nie ma organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie i nie ma podstaw do stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości w trybie ponaglenia (art. 37 § 8 w zw. z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.) – sąd nie będąc związany tym postanowieniem samodzielnie ocenia istnienie oraz zakres stanu bezczynności lub przewlekłości, a oddalenie skargi na te stany stwarza podstawy do uznania, że stan niezgodności z prawem nie zaistniał, skoro nie został wiążąco stwierdzony przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku". W ocenie Sądu, zagadnienie granic temporalnych skargi na bezczynność winno być rozpatrywane przy uwzględnieniu konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W tym kontekście przyjęcie poglądu o deklaratoryjnym charakterze wyroku stwierdzającego zaistnienie w przeszłości stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania pozwala na zapewnienie stronie skarżącej pełnej i skutecznej ochrony warunkującej możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego, niezależnie od czasu ustania tego stanu przez wydanie decyzji ostatecznej. Jak zaznaczył Sąd, wydanie decyzji ostatecznej nie eliminuje możliwych negatywnych skutków trwania w przeszłości stanu bezczynności lub przewlekłości. Wyrażany w literaturze prawniczej pogląd przeciwny negujący dopuszczalność uwzględnienia skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po wydaniu decyzji ostatecznej bazuje, jak stwierdził Sąd, na formalno-funkcjonalnym podejściu, zgodnie z którym skoro zakończenie postępowania prowadzi do ustania stanu bezczynności lub przewlekłości, to brak jest podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedstawiony problem jest rozbieżnie oceniany i rozstrzygany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z jednej strony sądy administracyjne przyjmują, że zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 238/15; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. I OSK 1329/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 134/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 41/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 661/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 179/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 29/18). Z drugiej zaś strony nie są odosobnione orzeczenia, w których sądy administracyjne przyjmują stanowisko odmienne, akcentując konieczność ochrony podmiotów skarżących przez przyznanie im prawa do uzyskania deklaratoryjnego wyroku, który stwierdza dopuszczenie się przez organ w toku postępowania bezczynności (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 576/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 591/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 6/16). Jako związany z pytaniem pierwszym Sąd wskazał na kolejny, wyłaniający się na tle wykładni art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. problem dotyczący momentu miarodajnego dla możliwości oceny zasadności skargi na bezczynność na wskazanej podstawie. Zdaniem Sądu możliwe są trzy odpowiedzi: 1) momentem miarodajnym jest moment wniesienia skargi na bezczynność, 2) momentem miarodajnym jest moment orzekania sądu administracyjnego i 3) miarodajnym, temporalnym przedmiotem odniesienia jest okres trwania stanu bezczynności, nawet jeśli w momencie wniesienia skargi lub orzekania przez sąd stan ten ustał w związku z zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji. Nawiązując do deklaratoryjnej formuły wyroku uwzględniającego skargę, Sąd uznał, że pozwala ona na odejście od pierwszych dwóch koncepcji, bowiem oddalenie skargi tylko z tego powodu, że w momencie wniesienia skargi stan bezczynności ustał prowadzi do trudnych do zaakceptowania skutków w świetle zasad legalności i praworządności działania organów administracji publicznej. Długotrwały stan bezczynności zakończony w momencie wniesienia skargi do sądu, a w konsekwencji oddalenie skargi oznacza w istocie pozbawienie strony skarżącej skutecznego środka sądowej ochrony prawnej w celu dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, jak też bezskuteczne staje się prawo strony do prewencyjnego, represyjnego oddziaływania na organ. Wreszcie, Sąd wskazał na funkcje i cele uwzględnienia skargi na bezczynność, która w obecnej formule, jak twierdzi Sąd, nie zmierza jedynie do dyscyplinowania organów, gwarantowania stronom skarżącym prawa do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i uzyskania wiążącego stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa w celu dochodzenia roszczeń na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa lub rekompensaty finansowej. Równoległym celem jest deklaratoryjne i retrospektywne stwierdzenie istnienia stanu bezczynności i negatywna ocena legalności działania organu, oddziałująca prewencyjnie na jego działalność. Pismem z dnia 11 marca 2020 r. Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o odmowę podjęcia uchwały, uznając iż przedstawione pytanie nie spełnia wymagań określonych w art. 187 § 1 p.p.s.a., ponieważ jak stwierdził, istniejące unormowania prawne nie nasuwają wątpliwości co do terminu, w jakim można wnieść skargę do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na posiedzeniu w dniu 22 czerwca 2020 r. Prokurator zmodyfikował dotychczasowe stanowisko wnosząc o podjęcie uchwały, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje. Przed odniesieniem się do przedstawionego składowi siedmiu sędziów NSA pytania, należy w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy objęte pytaniem zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Dopuszczalność wdrożenia procedury przewidzianej wskazanym przepisem uzależniona jest od wystąpienia zagadnienia prawnego budzącego "poważne wątpliwości", a za takie uznać należy wątpliwości dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie, w której się wyłoniły. Podstawą do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka z art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004 r., nr 2, str. 31). Rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, jaka istotna wątpliwość prawna została przedstawiona do wyjaśnienia, ma sformułowana na tle określonego stanu faktycznego sentencja postanowienia składu orzekającego o wystąpieniu o wyjaśnienie wątpliwości prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r., OPS 5/02, ONSA 2003, nr 1, poz. 5). Przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienie prawne: "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" spełnia warunki, o których mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. odnosi się bowiem do kwestii prawnej odmiennie rozumianej i stosowanej przez sądy administracyjne, budzącej poważne wątpliwości, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpoznanie sprawy z wniesionej skargi kasacyjnej. Dodać należy, iż ze względu na wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania podstawami kasacyjnymi, objęte pytaniem zagadnienie koresponduje z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. Przedstawiona w pytaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwość dotyczy różnego rozumienia przepisu art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania. Odpowiedź na zadane pytanie trzeba w pierwszym rzędzie poprzedzić wyjaśnieniem podstawowej kwestii, co należy rozumieć przez bezczynność, a we wstępnych rozważaniach również, co należy rozumieć przez przewlekłość i co - w związku z określonym rozumieniem tego pojęcia - oznacza skarga na bezczynność i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania kierowane do sądu administracyjnego. W tym celu niezbędne jest oparcie się nie tylko na dotyczących skargi na bezczynność przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – k.p.a.). Mimo że obie wskazane ustawy określają zasady postępowania formalnie w odmiennych obszarach, to ich wspólnym mianownikiem jest odniesienie się do administracji publicznej, której podlegające rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego działanie lub zaniechanie w indywidualnych sprawach administracyjnych kontrolowane jest przez sądy administracyjne na zasadach przewidzianych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co tworzy spójny system, w ramach którego działają, podlegając kontroli sądowej, organy administracji publicznej (por. J. Zimmerman, Dwa postępowania [w] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej; Księga jubileuszowa dedykowana prof. B. Adamiak; Presscom; Wrocław 2019). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Co ma istotne znaczenie dla dalszych rozważań, przyjęte wskazanym przepisem definicje powiązane zostały z instytucją procesową ponaglenia, które przysługuje stronie w razie zaistnienia jednego z określonych art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. stanów wadliwego w czasie załatwiania sprawy przez organ. W obu przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek należy wywieść przede wszystkim z analizy treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. Odwołując się w tym zakresie do konkretnych przepisów, wskazać należy na treść art. 36 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi - wobec niezałatwienia sprawy w terminie - powiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przysługującym jej prawie do wniesienia ponaglenia, art. 37 § 1 pkt 2), który wprost stanowi o prawie do ponaglenia, gdy postępowanie nie jest zakończone ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne") i wreszcie art. 37 § 1 pkt 1) cyt. ustawy kształtującego prawo do wniesienia ponaglenia na bezczynność w warunkach tym przepisem określonych, którego rozumienia nie można przyjmować w oderwaniu od art. 36 § 1 jednoznacznie dotyczącego prawa do ponaglenia na sprawę niezałatwioną w terminie i wymagającą wyznaczenia terminu nowego. Przepisy te składają się na spójną regulację, na mocy której strona poprzez przyznane jej prawo do ponaglenia uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu. Charakter i cel instytucji procesowej ponaglenia trafnie określony został w literaturze przedmiotu jako środek prawny zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania jednoznacznie wyrażający intencję strony skłonienia organu do szybkiego załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego – aspekt pozytywny [w] Prawo administracyjne dziś i jutro, str. 361; red. nauk. J. Jagielski, M. Wierzbowski; Wolters Kluwer; Warszawa 2018). Twierdzenie, iż ponaglenie na bezczynność (przewlekłość) wnosi się w toku nieefektywnego postępowania, nawiązuje wprost do istoty i sensu tej instytucji, która w sposób formalny odzwierciedla niezadowolenie strony z postępu sprawy administracyjnej i stanowi próbę wymuszenia na organie załatwienia sprawy. Trudno w tym miejscu nie zauważyć, iż przyjęty przez ustawodawcę sens normatywny pojęcia ponaglenia odpowiada słownikowemu znaczeniu tego pojęcia w języku potocznym; oznacza ono wezwanie kogoś do pośpiechu, podjęcie działania w celu wymuszenia na kimś oczekiwanej, określonej czynności (vide: Uniwersalny Słownik języka polskiego pod red. St. Dubisza, PWN, 2006 r.; Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). Wreszcie pogląd, że ponaglenie na bezczynność wnosi się w toku postępowania administracyjnego znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 z dnia 28 grudnia 2016 r.) w części odnoszącej się do art. 37 § 2 – 5 k.p.a., art. 52 § 2 i art. 53 § 5 p.p.s.a., gdzie wskazano, iż stany bezczynności lub przewlekłości stanowią przesłankę wniesienia ponaglenia, który to środek prawny ma stanowić dla organu sygnalizację zamiaru wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, ponieważ sprawa nie została załatwiona lub jest załatwiana dłużej, niż to niezbędne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r., nr 1183). Nie można w związku z tym przyjmować dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zwrócić też wypada uwagę na szczególny, dwoisty niejako charakter ponaglenia, które inicjując administracyjną kontrolę stanu sprawy pod kątem sprawnego i terminowego jej prowadzenia, spełnia określony art. 53 § 2b p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 tej ustawy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Przechodząc zatem na grunt przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pierwszej kolejności wskazać należy na określony art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. przedmiot kontroli sądu administracyjnego, jakim jest prawo skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Odpowiedź na zadane przez skład kierujący pytanie, ściśle wiąże się z poprawnym odkodowaniem, określonego art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość, a ten nie może być identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2) k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43). W tym miejscu należy podkreślić, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dodać też należy, iż objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sadowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy. Odmienne rozumowanie wywołałoby rozchwianie spójności normatywnej konstrukcji instytucji ponaglenia, prowadziłoby też do zerwania pojęciowej spójność bezczynności i przewlekłości podlegających kontroli na drodze administracyjnej i sądowej. Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdza, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozważania powyższe prowadzą do rozstrzygnięcia zasadniczej i objętej pytaniem prawnym kwestii dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność i rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w sytuacji wniesienia jej po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji ostatecznej. Należy zważyć, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1 – 3) p.p.s.a. kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach – piętnuje naruszające art. 12 i art. 35 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ, nakazując w § 1 pkt 1) i pkt 2) tego artykułu określone działanie lub poprzestając na stwierdzeniu dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z § 1 pkt 3) art. 149 p.p.s.a. Jak w odniesieniu do ostatniego przepisu, przyjął Sąd kierujący pytanie, wydany na tej podstawie wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość ma charakter deklaratoryjny stwierdzający retrospektywnie, "że w ściśle wyznaczonym okresie w przeszłości, dany organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy w momencie wniesienia skargi postępowanie w sprawie zostało zakończone...". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, nie dyskutując z samym określeniem wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wyroku jako mającego deklaratoryjny charakter stwierdza, iż treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490). Pogląd o niedopuszczalności merytorycznego rozstrzygania skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po zakończeniu sprawy, w której bezczynność jest podnoszona, wymaga pewnego uzupełnienia. Otóż art. 149 § 1 p.p.s.a w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z kwietnia 2015 r. dopuszczał wyłącznie dwie możliwości orzekania, odpowiadające obecnej treści art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2), co w przypadku załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, skutkowało postanowieniem umarzającym postępowanie, blokującym możliwość uzyskania przez stronę stwierdzenia na drodze sądowej dopuszczenia się bezczynności, a w dalszej kolejności uniemożliwiając ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. Przepis art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. miał na celu przeciwdziałanie temu zjawisku i umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (podobnie: A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ...). Powyższe stanowisko znajduje jednoznaczne potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149, gdzie m.in. stwierdza się, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności. Dodano także, iż oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności (patrz: druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji). Pogląd przeciwny sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Nie można się również zgodzić z argumentacją na rzecz poglądu o dopuszczalności nieograniczonego w czasie orzekania w przedmiocie bezczynności ze względu na zawarowane art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego do sądu i potrzebę uzyskania prejudykatu, bowiem prawo to, w wyniku nowelizacji omówionych już przepisów k.p.a. i p.p.s.a. zostało podwójnie zabezpieczone przez przyznanie stronie środków obrony przed bezczynnością na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy czym uruchomienie kontroli sądowej nie zostało w żaden sposób ograniczone czasowo przez wpadkowe postępowanie administracyjne. Stronie, której sprawa jest prowadzona w sposób naruszający art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 k.p.a. przysługują w istocie równolegle dwa środki kontroli takiego stanu (ponaglenie i skarga do sądu administracyjnego), a każdy z nich może skutkować stwierdzeniem bezczynności – również z rażącym naruszeniem prawa, w efekcie może przyspieszyć załatwienie sprawy i zakończenie tym samym postępowania, w dalszej zaś kolejności umożliwić stronie dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. W kontekście argumentacji dotyczącej konieczności uzyskania przez stronę wadliwie prowadzonego postępowania prejudykatu dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 k.c. stwierdzić należy, iż prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. lecz również wydane, na podstawie art. 37 § 6 pkt 1) k.p.a., w wyniku złożonego ponaglenia postanowienie, przy czym nie ulega wątpliwości, że przepis art. 37 § 8 k.p.a. określa sposób załatwienia ponaglenia warunkowany uprzednim stwierdzeniem bezczynności (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, WKP 2019 r.). W obu przypadkach rozstrzygnięć stanowią one "stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji", o czym stanowi wskazany przepis k.c. Ponadto należy podkreślić, że w celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji można uzyskać prejudykat w różnych postępowaniach. W przypadku postępowania administracyjnego oraz postępowania podatkowego tym prejudykatem będzie niewątpliwie wyrok sądu administracyjnego, wydany na skutek skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Natomiast w odniesieniu do postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, prejudykat powyższy został unormowany w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.). Tenże akt prawny określił w sposób jednoznaczny w art. 5 ust. 1, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania, w trybie tej ustawy, zarówno po prawomocnym zakończeniu postępowania, jak i przed jego wszczęciem (tak np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 maja 2012 r., I OPP 8/12, LexPolonica nr 3969082, z 22 października 2010 r., II OPP 37/10, LexPolonica nr 2624234). Uwzględniając powyższe, a nawiązując do omawianego już art. 53 § 2b p.p.s.a. nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego, czy też sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej zewnętrznej przemawiają więc przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 4171 § 3 k.c. przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych, po zakończeniu postępowania. Dodać wreszcie należy, iż zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. W podsumowaniu stwierdzić należy, iż przewidziane omówionymi wyżej przepisami k.p.a. i p.p.s.a. systemowe rozwiązanie kwestii braku działania organu w indywidualnej sprawie, daje stronie postępowania dotkniętego wadliwością w zakresie szybkości i prostoty postępowania określone instrumenty procesowe, których wykorzystanie wymaga aktywności i konsekwencji samej strony dbającej o własne interesy i najlepiej zorientowanej co do wagi dotrzymania przez organ warunku terminowego załatwienia jej sprawy oraz ewentualnych negatywnych dla niej skutków milczenia władzy. Mając na względzie przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art. 187 § 1 tej ustawy, podjął uchwałę następującej treści: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".