II SAB/Gd 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę

A. B. w dniu 14 października 2019 r. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając mu rażące zaniechanie załatwienia sprawy nielegalnego wykopania stawu na działkach oznaczonych numerami [..] i [..] położonych w Z. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: W dniu 15 grudnia 2011 r. skarżący wystosował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB albo organ) wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wykopania przez R. K. stawów na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [..] i [..], stanowiącej współwłasność skarżącego oraz dwojga jego rodzeństwa. Skarżący wniósł o nakazanie w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zasypania stawu ziemią torfową w celu odtworzenia łąki istniejącej przed wykopaniem stawu. W związku z powyższym w dniu 20 grudnia 2011 r. został wyznaczony termin kontroli doraźnej w sprawie budowy zbiornika wodnego (stawu) na działkach nr [..] i [..] w Z. przez R. K. W trakcie czynności kontrolnych organ stwierdził, że na działce oznaczonej numerem [..] wzdłuż rzeki P. na długości ok. 50 m istnieje rozlewisko wodne, które ciągnie się również przez działkę nr [..] na długości ok. 50-60,0m (na obydwu działkach). Nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych przy istniejącym rozlewisku w dniu przeprowadzania kontroli. R. K. oświadczył, że nabył działkę nr [..] w istniejącym stanie, tj. z rozlewiskiem wodnym na istniejącej płaszczyźnie i wykonał jedynie roboty polegające na ogrodzeniu rozlewiska oraz jego wyrównaniu i oczyszczeniu. Po zapoznaniu się z wynikami kontroli oraz z zebranym w sprawie materiałem dowodowym PINB uznał, że w sprawie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, o czym skarżący został poinformowany pismami z 30 marca 2012 r. oraz z 16 maja 2012 r.. W dniu 19 czerwca 2012 r. A. B. złożył skargę na bezczynność PINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarga ta została odrzucona postanowieniem sygn. akt II SAB/Gd 53/12 z 9 sierpnia 2012 r. W trakcie dalszych czynności ustalono, że R. K. zmarł 26 lutego 2013 r. Toczące się postępowania spadkowe, utrudniły podjęcie dalszych czynności w sprawie. W dniu 16 października 2017 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na ww. działkach. W dniu 28 grudnia 2017 r. A. B. złożył skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z 16 marca 2018 r., wyznaczył termin załatwienia sprawy do 29 czerwca 2018 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych w niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie. W dniu 17 kwietnia 2018 r. zostały przeprowadzone kolejne czynności kontrolne, na których stawili się A. B. oraz pełnomocnik jednego ze współwłaścicieli działki nr [..] – K. S. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, uzupełniony o notatkę służbową sporządzoną w dniu 15 czerwca 2018 r., postanowieniem z 18 lipca 2018 r. orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wykopania stawu na działkach nr [..] i [..] w Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 20 grudnia 2018 r. uchylił ww. postanowienie tutejszego organu w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym w dniu 7 sierpnia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zbiorników wodnych zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i [..] w Z. W dniu 3 września 2019 r. przeprowadzono oględziny w sprawie. W dniu 20 września 2019 r. wystosowano do stron pismo, w którym zostały przekazane kserokopie protokołu z dowodu z oględzin do zapoznania się i złożenia ewentualnych wniosków lub zastrzeżeń w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W oparciu o zebrany materiał, uzupełniony o mapy z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego, postanowieniem z 13 grudnia 2019 r. PINB nałożył na R. K., W. K., A.K. oraz K. S., obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 28 lutego 2020 r., oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności inżynieryjnej, hydrotechnicznej dot. wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na zbiorniku wodnym na terenie działek nr [..] i [..] w Z., w obrębie ewidencyjnym Z., w jednostce ewidencyjnej Z., określającej zakres robót i czynności do wykonania wraz z podaniem rozwiązań technicznych w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. We wniesionej skardze skarżący domaga się uznania, że wskazane organy dopuściły się rażącej bezczynności oraz przewlekłości w rozpoznawanej sprawie, wyznaczenie terminu na ostateczne załatwienie sprawy oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał przebieg postępowania w sprawie dodając, że w dniu 3 września 2019 r. odbyły się oględziny samowolnie wykonanego zbiornika, pracownicy PINB obejrzeli zbiornik stojąc na drodze gminnej przebiegającej wzdłuż działki nr [..]. Nie interesowała ich głębokość zbiornika, czy stromizna brzegów, czy też kształt, które to dane świadczą o tym, czy zbiornik jest tworem natury, czy człowieka. Zarzucił skarżący, że nie doręczono mu protokołu z tych oględzin, nie zostały podjęte żadne inne czynności i mimo upływu terminu na załatwienie sprawy brak jest informacji o terminie w jakim sprawa zostanie załatwiona. Do udziału w oględzinach została dopuszczona osoba, brat zmarłego R. K., która przedstawiła się jako współwłaściciel działki nr [..]. Na tę okoliczność nie przedłożono żadnego dowodu. W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że w dniu 13 grudnia 2019 r. wydane zostało postanowienie w oparciu o przepis art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) nakładające na współwłaścicieli działek nr [..] i [..] w Z. obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2020 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych samowolnie robót budowlanych na zbiorniku wodnym. Organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrywał zażalenie skarżącego na bezczynność i postanowieniem z 22 sierpnia 2019 r. stwierdził, że PINB nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzonej z wniosku skarżącego dotyczącego samowolnego wykonania stawów na działkach oznaczonych numerami [..] i [..] w Z. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi (14 października 2019 r.) organ pierwszej instancji prowadził czynności wyjaśniające i postanowieniem z 13 grudnia 2019 r. w oparciu o przepis art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) nałożył na współwłaścicieli działek nr [..] i [..] w Z. obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2020 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych samowolnie robót budowlanych na zbiorniku wodnym. Oznacza to, że PINB nie pozostaje w bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Odnotowania wymaga, że postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy nie jest orzeczeniem załatwiającym sprawę co do istoty to jednak generuje stan sprawy, w którym nie można skutecznie zarzucić organowi pozostawania w bezczynności. Jak wynika z powyższego, organ podejmuje stosowne czynności w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącego, a więc nie pozostaje w sprawie bezczynny. Wskazywane wyżej rozstrzygnięcie wydane w sprawie w trybie art. 81c Prawa budowlanego zmierza do zebrania materiału dowodowego, który dopiero po dokonaniu przez organ stosownych ustaleń będzie podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w prowadzonym przez organ postępowaniu. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że organ w tej sprawie nie pozostaje bezczynny. Stąd brak jest podstaw do sądowego zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.