II OPP 5/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: s. NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: s. NSA Jerzy Stankowski s. NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi P. sp. k. z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1106/24 ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 czerwca 2024 r. znak WI-I.7840.5.67.2023.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. odrzucić skargę na przewlekłość postępowania; 2. zwrócić P. sp. k. z siedzibą w K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opłatę od skargi na przewlekłość postępowania w kwocie 200 (dwieście) złotych.

W dniu 19 sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 czerwca 2024 r. znak: WI-I.7840.5.67.2023.SA. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 4 kwietnia 2023 nr 397/6740.1/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia Inwestorowi: P. sp. k. (dalej: Spółka) pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na wskazanych działkach zlokalizowanych przy ul. [...] w K. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sprawę zarejestrowano tego samego dnia pod sygn. akt II SA/Kr 1106/24. Pismem z 9 sierpnia 2024 r. Spółka przestawiła swoje stanowisko w sprawie. Wniosła o oddalenie skargi oraz oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W dniu 27 sierpnia 2024 r. wezwano pełnomocnika organu nadesłania odpisu odpowiedzi na skargę oraz uzupełnienia akt administracyjnych. Organ udzielił odpowiedzi na powyższe 28 sierpnia 2024 r. Również 27 sierpnia 2024 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi. Pismem 30 sierpnia 2024 r. Spółka po raz kolejny wniosła o oddalenie wniosku o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z 6 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił braki formalne skargi oraz dodatkowo przedstawił uzupełnienie stanowiska zawartego w skardze. Zarządzeniem z 26 września 2024 r. wyznaczono rozprawę w tej sprawie na dzień 13 listopada 2024 r. Zawiadomienia o rozprawie wysłano do stron postępowania 27 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 25 października 2024 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 7 listopada 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika Spółki z tego samego dnia – "Odpowiedź inwestora na skargę". Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 listopada 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt II). Od powyższego wyroku wpłynęły dwie skargi kasacyjne – złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz Spółkę. W swojej skardze kasacyjnej Spółka zawarła m.in. wnioski, skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, o uchylenie wyroku w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") i o ponowne rozpoznanie sprawy oraz o wydanie postanowienia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie utrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Odpisy skarg kasacyjnych wysłano odpowiednim stronom w dniu 13 lutego 2025 r. W piśmie z 13 lutego 2025 r. pełnomocnik Spółki przedstawił dodatkowe uzasadnienie wniosków: po pierwsze, o uchylenie wyroku w trybie art. 179a p.p.s.a. i ponowne rozpoznanie sprawy, a po drugie – niezależnie od ostatecznej decyzji Sądu w przedmiocie skorzystania z trybu autokontroli – o wydanie postanowienia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie utrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Pismem z 14 marca 2025 r. pełnomocnik Spółki złożył "odpowiedź na skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej", w której ponowił wniosek o skorzystanie przez Sąd z trybu tzw. autokontroli z art. 179a p.p.s.a. W dniu 27 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akta sprawy wraz ze skargami kasacyjnymi. W dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawę zarejestrowano w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 827/25. Przy piśmie z 7 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (data wpływu do NSA: 26 maja 2025 r.) pismo Spółki z 7 maja 2025 r. stanowiące skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. W tejże skardze Spółka wniosła o: 1) stwierdzenia przewlekłości postępowania Sądu w tej sprawie, 2) wydanie Sądowi zalecenia rozpoznania wniosku Spółki zawartego w skardze kasacyjnej o wydanie postanowienia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. w terminie tygodnia od zwrotu akt sprawy, 3) przyznanie na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, 4) zwrot opłaty od skargi. W uzasadnieniu skargi na przewlekłość postępowania Spółka wskazała, że w swojej skardze kasacyjnej zawarty był m.in. wniosek o wydanie postanowienia w trybie art. 152 §1 p.p.s.a. w przedmiocie utrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, tj. postanowienie, że decyzja ta może być wykonana. Następnie pismem z 13 lutego 2025 r. strona złożyła dodatkowe uzasadnienie dla skorzystania przez Sąd z możliwości przewidzianych przepisem art. 152 § 1 p.p.s.a. Kolejnym pismem z 14 marca 2025 r. strona ponowiła wniosek o wydanie postanowienia jeszcze na etapie przed Sądem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wypowiedział się w przedmiocie ww. wniosku, a zamiast tego akta ze skargami kasacyjnymi przedstawiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnymi. W ocenie Spółki przekazanie akt sprawy uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie rozpoznanie ww. wniosku, a przez to wpływa na przedłużenie się postępowania w zakresie jego rozpoznania. Świadczy to naruszeniu prawa Spółki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania sądowego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2023 r., poz. 1725; dalej: "ustawa") strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych (przewlekłość postępowania). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Jednocześnie, jak stanowi art. 2 ust. 2 ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę z treści powyższych przepisów wynika, że skarga na przewlekłość postępowania może dotyczyć jedynie postępowania co do istoty sprawy, o czym świadczą zwroty: "w toku postępowania w sprawie" czy "postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie". Nie jest natomiast dopuszczalna w stosunku do postępowań incydentalnych (ubocznych) inicjowanych w toku postępowania głównego (por. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OPP 50/21, jak również postanowienie SN z 24 marca 2021 r., sygn. akt I NSP 191/20 i cytowane w nich liczne orzecznictwo sądowe). Jak wynika z treści skargi Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania, skarga ta w sposób jednoznaczny skupia się na wykazaniu przewlekłości postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w zakresie rozpoznania zawartego w skardze kasacyjnej tego podmiotu wniosku o wydanie postanowienia, w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a., w przedmiocie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego może być wykonana. W żadnym miejscu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Spółka nie kwestionuje natomiast prawidłowości czy terminowości czynności sądowych dotyczących istoty sprawy, tj. zmierzających do merytorycznego rozpoznania skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 czerwca 2024 r. Wobec powyższego skargę na przewlekłość postępowania sądowego w tej sprawie należy uznać za niedopuszczalną, albowiem dotyczy wyłącznie postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie postanowienia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a., a więc postępowania incydentalnego (ubocznego) inicjowanego w toku postępowania głównego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie miał podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie wniosku Spółki o wydanie odrębnego postanowienia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 152 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 152 p.p.s.a. stanowi: W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (§ 2). Rozstrzygnięcie sądu o skorzystaniu z uprawnienia przewidzianego w art. 152 § 1 p.p.s.a. jest elementem sentencji orzeczenia. Za niedopuszczalne należy uznać, by po wydaniu wyroku Sąd pierwszej instancji wypowiadał się w postępowaniu wpadkowym po raz kolejny w kwestii, która została już przesądzona w wyroku tego Sądu – nawet, jeśli ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie kwestii procesowej, jaką jest wstrzymanie wykonania decyzji, przybiera postać braku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 § 1 p.p.s.a. Brzmienie przepisu art. 152 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny określa właściwość orzekania w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji i wyłącznie w określonej sytuacji procesowej, tj. w sentencji wyroku uwzględniającego skargę. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji w wyroku uwzględniającym skargę nie zawarł jednak rozstrzygnięcia z art. 152 § 1 p.p.s.a., że uchylona decyzja może być wykonywana, to oznacza to, że obecnie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na późniejszym etapie postępowania po wydaniu wyroku, w toku postępowania kasacyjnego, brak jest środków prawnych, które mogłyby doprowadzić do wydania odrębnego rozstrzygnięcia o tym, że zaskarżona decyzja wywołuje skutki prawne. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w przedmiocie wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a. może być ewentualnie przedmiotem kontroli merytorycznej Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, o ile mieści się to w granicach przez nią wyznaczonych (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2047/23; CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 i art. 180 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., odrzucił skargę na przewlekłość postępowania. O zwrocie uiszczonej opłaty od skargi na przewlekłość postępowania orzeczono w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy.