II GZ 66/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia C. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 669/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 669/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), po rozpoznaniu wniosku C. Sp. z o.o. w K., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z dnia [...] lipca 2018 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że C. Sp. z o.o. w K. wraz ze skargą na wyżej powołaną decyzję Dyrektora Podlaskiego OW NFZ w Białymstoku złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zastosowanie ochrony tymczasowej w rozpoznawanej sprawie pozwoli zapobiec stosowaniu radiofarmaceutyków, które nie tylko nie zostały dopuszczone na podstawie stosownych zezwoleń, ale nie przeszły też wymaganego prawem procesu rejestracji (których podmiot oferent V. S.A. posiada). W konsekwencji zlikwiduje to ryzyko stosowania specyfików o niewystarczającym stopniu aktywności, który jest podstawą do dokonania badania diagnostycznego PET. Wnioskodawca podkreślił, że podstawną do dokonania wartościowego diagnostycznie badania PET jest zastosowanie znaczników o wymaganej aktywności, którą wykazują one jedynie przez określony czas od chwili wytworzenia. Tymczasem B., a więc miejsce gdzie znacznik ma zostać dostarczony w celu wykonania badania, oddalony jest od miejsca jego wytworzenia przez "V. S.A." (K.) o ok. 500 km. Zdaniem skarżącej, wstrzymanie wykonania decyzji zapobiegnie również wysoce nieefektywnemu wykorzystaniu środków publicznych w kwocie sięgającej 311.610 zł (stanowiącej 20% wartości przedmiotowego kontraktu), bowiem o tyle więcej badań w ramach tej samej wartości kontraktu jest w stanie wykonać Skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalanie skargi i wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji WSA stwierdził, że pełnomocnik Spółki wprawdzie dość szeroko uzasadnił złożony wniosek, jednakże argumenty w nim podniesione są niewystarczające, by można było uznać, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, iż uzasadnienie wniosku stanowi w dużej mierze polemikę z treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia, tymczasem ustawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji nie może być jej ewentualna wadliwość. Kwestia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zostanie bowiem rozstrzygnięta przez sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Ponadto WSA wskazał, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Tymczasem ustawodawca w art. 154 ust. 6 zdanie drugie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510, zwanej dale: u.ś.o.z.) zawarł wyraźny zapis, że decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zapis ten, zdaniem Sądu, w sposób jednoznaczny ogranicza możliwość zawieszenia wykonalności decyzji. Skoro ustawodawca - z uwagi na specyfikę materii uznał za konieczne wprowadzenie przepisu przewidującego natychmiastową wykonalność decyzji administracyjnej, to wyłącza to w sposób oczywisty możliwość jej wstrzymania, czy to przez organ, czy to przez sąd. Ponadto WSA zauważył, iż wstrzymanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję oddalającą odwołanie oferenta od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania. W ocenie Sądu, nawet jeżeli przyjąć, że art. 154 ust. 6 u.ś.o.z., stanowiący o natychmiastowym wykonaniu decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, nie wyłącza możliwości zastosowania przez sąd art. 61 § 3 p.p.s.a, to rozważenie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno być szczególnie wnikliwe, a w konsekwencji wstrzymanie wykonania takiej decyzji mogłoby nastąpić jedynie wyjątkowo. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że wstrzymanie wykonania ww. decyzji, z uwagi na samą specyfikę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (m.in. konieczność zapewnienia kontynuacji tych świadczeń), powinno być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, które w rozpatrywanej sprawie, nie zostały wskazane. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła C. Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji, a nadto wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia spółka podtrzymała argumentację przedstawioną we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji uznał jej argumentację za niewystarczającą mimo, iż doniosłość każdego z przytoczonych przez skarżącą powodów dostatecznie uzasadnia obawę zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie spółki WSA nie miał również podstaw do przyjęcia, że regulacja z art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. jednoznacznie przesądza o braku możliwości zastosowania w sprawie instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Jej zdaniem, Sąd powinien był potraktować przedmiotową sprawę jako wymagającą zastosowania tego rozwiązania wyjątkowo, ponieważ jako wyjątkowe okoliczności należałoby potraktować zarówno widmo marnotrawienia środków publicznych, jak i stosowania nieposiadających stosownych pozwoleń radiofarmaceutyków o potencjalnie wątpliwej wartości diagnostycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka nie wykazała wystarczających argumentów, by można było uznać, że na skutek wykonania decyzji rozstrzygającej konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mogło dojść do wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy - mając na względzie podnoszone konsekwentnie przez skarżącą okoliczności, zmierzające do wykazania, która ze złożonych w konkursie ofert spełniała warunki wymagane od ubiegających się o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - że kwestia zgodności z prawem wydanej decyzji leży poza zakresem niniejszego postępowania incydentalnego, wywołanego wnioskiem o zastosowanie ochrony tymczasowej, w którym sąd bada jedynie kwestię wystąpienia, na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, niebezpieczeństw wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem całe uzasadnienie złożonego wniosku sprowadza się jedynie do kwestionowania prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, a taka argumentacja nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Stanowisko skarżącej w całości stanowi polemikę z treścią wydanej decyzji i dokonanego w niej wyboru oferty innej spółki, akcentując mankamenty, które w jej odczuciu zawiera wybrana oferta konkurenta. Niemniej jednak trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przy rozpatrywaniu wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może ujść uwadze, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. i zgodnie z tym przepisem została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Trzeba mieć zatem na uwadze, że ratio legis wprowadzenia przez ustawodawcę takiego rygoru jest konieczność zapewnienia ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Interesowi społecznemu i ogólnemu przyznano zatem prymat nad słusznym interesem strony. Podkreślenia wymaga, iż decyzjom rozstrzygającym konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nadano ustawowy rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ich szczególny charakter i ważny interes społeczny. Zatem wstrzymanie przedmiotowej decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu gwarantowanej opieki zdrowotnej. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę na brzmienie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, że w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Skoro zatem ustawodawca, z uwagi na specyfikę regulowanej materii, uznał za konieczne wprowadzenie stosownego przepisu - art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. - wprost przewidującego natychmiastową wykonalność takiej decyzji, okoliczność ta wyłącza możliwość wstrzymania jej wykonania, czy to przez organ czy to przez Sąd. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.