II GZ 598/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2238/24 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie skargi F. P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 21 czerwca 2024 r., nr POD.503.135.2020.AKW.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 15 listopada 2024 r., wstrzymał wykonanie objętej skargą F. P. Sp. z o.o. w B. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 21 czerwca 2024 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji wskazał, że we wniesionej na powołaną decyzję skardze strona zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania podnosząc, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki uniemożliwi spółce prowadzenie dalszego obrotu produktami leczniczymi. W przypadku wykonania decyzji apteka nie ma możliwości sprzedaży produktów, które zakupiła i za które wciąż ma nieuregulowane zobowiązania względem dostawców. Zobowiązania te wynoszą 98.072,51 zł. Skarżąca podniosła, że pomimo zawieszenia funkcjonowania Apteki wciąż ponosić będzie koszty stałe związane z jej prowadzeniem, na które składają się: czynsz za najem lokalu w wysokości 3.200 zł miesięcznie, koszty obsługi informatycznej w wysokości około 746 zł miesięcznie, koszty energii, wynagrodzenia pracownika w wysokości 4.242 zł miesięcznie oraz koszty związane z obsługą księgową, zobowiązania publicznoprawne oraz inne koszty związane z prowadzaniem działalności. Strona wskazała również, że cofnięcie zezwolenia spowoduje, że nie będzie mogła w okresie kolejnych 3 lat ubiegać się skutecznie o zezwolenie na prowadzenie apteki, co stanowi jej podstawowy zakres działalność. Według raportów kasowych Skarżąca może spodziewać się utracenia korzyści na poziomie od 85 000 do nawet 95 000 zł miesięcznie. W skali roku, są to straty rzędu 1 -1,2 miliona zł. Zbieg powyższych okoliczności może powadzić do upadłości skarżącej. Sąd I instancji uwzględniając wniosek stwierdził, że charakter sprawy przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ jej wykonanie spowoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności apteki (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie). Stwierdził, że skarżąca szeroko uzasadniła wniosek i uprawdopodobniła, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu I instancji zasadne jest stanowisko strony, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji wywoła konkretne szkody dla przedsiębiorcy oraz pracownika. Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ma skutki w sferze kadrowej. Spółka uprawdopodobniła, że zaprzestanie prowadzenia apteki oznacza dla niej utratę przychodów i płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności. Likwidacja apteki skutkuje znaczną szkodą, ale jej ponowne uruchomienie, w razie uwzględnienia skargi, będzie pociągało za sobą dotkliwe koszty. Za argument przemawiający za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał również posiadanie przez Spółkę znacznej ilości produktów leczniczych, których nie będzie mogła sprzedać pacjentom, a których termin ważności upłynie. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Farmaceutycznego, zażaleniem zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11). W tej mierze, z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., pierwsza z wymienionych przesłanek – przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody – aktualizuje się w odniesieniu do szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, co nastąpi w wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04; zob. również, jako jedne z wielu, np. postanowienia NSA z dnia: 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GZ 94/23; 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GZ 149/23; 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III FZ 648/12). Spowodowanie zaś trudnych do odwrócenia skutków odnosi się do takich skutków prawnej lub faktycznej natury, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 i przywołane tam orzecznictwo oraz z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23). Podnieść również należy, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. funkcja uzasadnienia wyroku – a zgodnie z art. 166 p.p.s.a. również uzasadnienia postanowienia - wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie środka zaskarżenia, jego kontroli. Jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I FSK 550/05). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, mając na uwadze motywy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na bliżej nieskonkretyzowanych okolicznościach, które wystąpiły albo miałyby nastąpić w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wywołania szkody dla przedsiębiorcy oraz pracownika, utraty przychodów i płynności finansowej przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności, wywołania dotkliwych kosztów w przypadku ponownego uruchomienia apteki, niemożność sprzedania znacznej ilości produktów leczniczych, a którym upłynie termin ważności. Jednakże Sąd I instancji nie wyjaśnił szczegółowo motywów rozstrzygnięcia. Nie wskazał jakie konkretne właściwości stanów lub zdarzeń przedstawionych we wniosku miałyby świadczyć o realnym zaistnieniu niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudno odwracalnych (nieodwracalnych) skutków. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do okoliczności związanej z samym wnioskiem, a mianowicie do okoliczności, że jego motywy skoncentrowane były wyłącznie na przedstawieniu przez wnioskodawcę obciążeń finansowych i potencjalnych obciążeń kadrowy, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji. Brak było tak w uzasadnieniu żądania, jak i w załączonych w związku z nim dokumentach informacji i materiałów źródłowych wskazujących na aktualna sytuację materialną i finansową spółki oraz jej płynność finansową. Analizują bowiem wniosek spółki wraz z załączonymi do niego dokumentami mającymi poprzeć podnoszoną w nim argumentacje stwierdzić należy, że skarżąca motywując swoje żądnie skoncentrowała się wyłącznie na obciążeniach i stratach finansowych faktycznych jak i ewentualnie przyszłych pomijając w zupełności wymóg wskazania swojej aktualnej sytuacji materialnej i zdolności płatniczych. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu w postaci rachunku zysków i strat, informacji o składnikach majątku ruchomego i nieruchomości, wyciągów z posiadanych przez siebie rachunków bankowych, informacji o zgromadzonych środkach pieniężnych, które to dokumenty świadczyłyby o faktycznym i realnym stanie finansowym spółki. Tak jednostronne, odnoszące się wyłącznie do ponoszonych obciążeń i to obciążeń związanych z samą apteką, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie pozwalało na ocenę realnego wpływu wykonania rzeczonej decyzji na stronę w aspekcie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skutkiem tego nie można było dokonać obiektywnej oceny, czy istotnie ponoszone koszty i ewentualne następstwa związane z zawieszoną działalnością apteki ogólnodostępnej wywołają skutki w postaci wyrządzenia spółce znacznej szkody i/lub spowodują trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 w zw. art. 61 § 3 i w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.