II GZ 587/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. D. w D., I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 4403/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. D. w D., I. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 października 2024 r. nr NW-OŚ-ZPAPNR.440.184.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 kwietnia 2025 r. odmówił R. D. z siedzibą w D. (I.) wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 października 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. R. D. z siedzibą w D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 października 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, skarżąca zaznaczyła, że wydano wobec niej 36 innych decyzji nakładających kary pieniężne w łącznej wysokości 740.000 zł, przy czym wszystkie te kary zostały nałożone po upływie niemal 6 lat od daty wykonania lotu, a na dzień sporządzenia skargi w toku jest około 300 postępowań w przedmiocie naruszeń w przekazywaniu danych PNR zw. z lotami pozaunijnymi, które nie są zawieszone. W ocenie skarżącej istnieje ryzyko nałożenia na nią kar administracyjnych w łącznej wysokości 6.000.000,00 zł. Skarżąca podkreśliła, że z perspektywy jej możliwości finansowych jest to znacząca kwota, a wykonanie zaskarżonej decyzji z pewnością naraziłoby przewoźnika na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty prowadzenia egzekucji. Ponadto, w ocenie skarżącej, z uwagi na fakt, że jest ona spółką prawa irlandzkiego, ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia decyzji prowadzić może do powstania po jej stronie straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej kwoty. Skarżąca wskazała również na trwający proces legislacyjny mający na celu nowelizację ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1441, dalej: "ustawa PNR"), który może mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając wstrzymania wykonania decyzji stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek. Zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia, w ocenie WSA, nie zostały w żaden sposób udokumentowane, przez co Sąd nie miał możliwości zbadania, jaka jest sytuacja majątkowa skarżącej i jakie rzeczywiście byłyby konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd I instancji został pozbawiony więc możliwości oceny spełnienia przesłanek zastosowania w przedmiotowej sprawie ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). WSA zaznaczył, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Sąd I instancji za niezasadne uznał powoływanie się przez skarżącą na kwestię kar nałożonych w ramach innych postępowań administracyjnych, bowiem zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu na ewentualne zastosowanie ochrony tymczasowej nie mogły mieć wpływu także przywołane przez skarżącą okoliczności związane z procesem legislacyjnym ustawy PNR. Sąd I instancji podkreślił, że zasadność nałożenia kary pieniężnej, w czym zawiera się analiza kwestii naruszenia prawa, będzie nadana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 194 § 3 p.p.s.a.: 1) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącą bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony skarżącej, 2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań oraz postępującego procesu legislacyjnego ustawy PNR - winno zostać ocenione jako powodujące dla skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych, 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji skarżącej w zakresie toczących się postępowań, 4) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odwołują się do nadzwyczajnych okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 232/23; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 979/23; z 23 maja 2024 r., sygn. akt II GZ 219/24). Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wniosku dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu wykazania zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., niezbędne jest podniesienie konkretnych okoliczności pozwalających ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak jednocześnie podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż suma kar, na którą wskazuje skarżąca, musi wpłynąć na kondycję finansową każdego funkcjonującego na zasadach rynkowych przedsiębiorstwa, jednak twierdzenia spółki są zbyt ogólne i niepoparte szerszą analizą sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej, która znalazłaby potwierdzenie w szczegółowym materiale źródłowym. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że złożony wniosek nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wspomniano, to wnioskodawca jest zobowiązany uprawdopodobnić, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie skutkował niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie skarżąca tego nie uprawdopodobniła, gdyż nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; zob. również postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 oraz przywołane tam orzecznictwo i postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23). Sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. należy podnieść, że z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 października 2013 r., sygn. I OZ 848/13, 14 stycznia 2015 r., sygn. II OZ 1399/14, 29 kwietnia 2014 r., sygn. I FZ 110/14, 8 maja 2014 r., sygn. II OZ 425/14). Co więcej, Sąd I instancji nie rozpatrywał w przedmiotowej sprawie wniosku pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżąca uzasadniła wniosek, lecz uzasadnienie to było niewystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej. W świetle przedstawionych argumentów, nie było podstaw aby zaskarżone postanowienie Sądu I instancji uznać za nieprawidłowe. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że jakkolwiek braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, to z uwagi na treść art. 61 § 4 p.p.s.a., postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.