II GZ 557/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3563/24 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 września 2024 r., nr POD.503.221.2020.SK.7 w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3563/24, wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez A. Sp. z o.o. w T. (dalej: skarżąca, spółka) decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 września 2024 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji wskazał, że w skardze na powołaną decyzję spółka zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania uzasadniając go ryzykiem wyrządzenia znacznej szkody. Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja skutkuje koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności apteki i tym samym wywiera bezpośredni wpływ na osiągane przychody oraz generowany zysk, a w konsekwencji na wysokość należności publicznoprawnych związanych z prowadzeniem działalności aptecznej. Następnie skarżąca wskazała, iż skutkiem zamknięcia apteki będzie konieczność rozwiązania umów o pracę z zatrudnionym personelem, wypłata odpraw i ekwiwalentów za niewykorzystany urlop oraz nieodwracalna utrata wykwalifikowanego personelu. Podkreślono przy tym, że na rynku pracy występuje deficyt specjalistów z branży farmaceutycznej oraz że zatrudniony personel jest związany z apteką od wielu lat, a jego doświadczenie i profesjonalizm stanowią istotną wartość dla prowadzonej działalności. Spółka wskazała także na konieczność ponoszenia kosztów związanych z najmem lokalu przeznaczonego na prowadzenie apteki, pomimo braku możliwości generowania przychodów. Zgodnie z umową najmu, spółka zobowiązana jest bowiem do opłacania miesięcznego czynszu wraz z kosztami mediów w wysokości 13 125,01 zł. Jednocześnie, na podstawie przepisów Prawa farmaceutycznego, zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest związane z konkretnym adresem. Zdaniem spółki oznacza to, że nie może ona rozwiązać umowy najmu do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, gdyż zamierza kontynuować działalność w przypadku uzyskania korzystnego orzeczenia. Skarżąca wskazała również, że koszt utrzymania zamkniętej apteki, uwzględniając czynsz i wynagrodzenia personelu, wynosi około 40 000 zł miesięcznie, co oznacza stratę na poziomie 120 000 zł kwartalnie. Ponadto spółka wskazała, że jest zobowiązana do uregulowania należności za towar znajdujący się w magazynie apteki, co stanowi kwotę około 260 000 zł, z terminem płatności od 30 do 45 dni. Spółka podniosła także, że w magazynie apteki pozostał asortyment o wartości 293 780,22 zł, który nie może zostać sprzedany ani zwrócony do hurtowni, a który wymaga zapewnienia odpowiednich warunków przechowywania, co wiąże się z koniecznością ponoszenia kosztów wynajmu i utrzymania lokalu oraz zapewnienia nadzoru farmaceuty. Łączne wydatki z tego tytułu wynoszą około 25 000 zł miesięcznie. W związku z powyższym spółka wskazała, że natychmiastowa konieczność zaprzestania działalności apteki będzie skutkować złożeniem wniosku o ogłoszenie upadłości przedsiębiorstwa, co samo w sobie jest skutkiem nieodwracalnym. W ocenie Sądu I instancji wniosek spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji był zasadny. Wskazano, iż powołane przez skarżącą szczególne okoliczności i przedstawione dokumenty w sposób wystarczający uprawdopodobniały, iż w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu skarżąca słusznie wskazała, że w celu zachowania dotychczasowej lokalizacji będzie zmuszona ponosić koszty najmu oraz inne wydatki związane z utrzymaniem lokalu przez cały okres trwania postępowania sądowego, nie mogąc jednocześnie prowadzić w nim działalności aptecznej i generować przychodów. Wskazano, że za uwzględnieniem wniosku przemawiały również inne istotne okoliczności takie jak trudności w ponownym pozyskaniu wykwalifikowanego personelu aptecznego na terenie Warszawy oraz nieodwracalne skutki związane z koniecznością utylizacji znacznej ilości produktów leczniczych, w tym produktów refundowanych oraz leków zagrożonych brakiem dostępności. Sąd stwierdził również, że w przypadku niemożności realizowania bieżących zobowiązań spółka będzie zobowiązana do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości w terminie nie późniejszym niż 30 dni od dnia, w którym wystąpiła przesłanka do ogłoszenia upadłości. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: Inspektor, GIF) złożył zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji zaskarżając je w całości jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), polegającym na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody wymienione w powyższym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA z: 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego zasługiwało na uwzględnienie albowiem ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie została dokonana w sposób prawidłowy. Należy stwierdzić, iż okoliczności przywołane przez skarżącą w uzasadnieniu wniosku o zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej, w tym m.in. konieczność natychmiastowego zaprzestania działalności, rozwiązanie umów z zatrudnionym personelem, koszty związane z uregulowaniem należności za towar znajdujący się w magazynie apteki czy utylizacją produktów leczniczych stanowią oczywiste konsekwencje decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki czy punktu aptecznego. Nie ma bowiem wątpliwości, że decyzja w niniejszym przedmiocie implikuje konieczność zaprzestania prowadzenia tego typu placówki, co wiąże się w szczególności z brakiem możliwości sprzedaży leków i tym samym realizacji recept, również długoterminowych, a także ze zwolnieniami pracowników (por. postanowienia NSA z: 29 października 2021 r., sygn. akt II GZ 367/21; 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GZ 477/21; 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GZ 495/25). Okoliczności tego rodzaju odpowiadają bowiem istocie konsekwencji prawnych wynikających z treści decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a zatem nie mogą być wskazywane samoistnie jako świadczące o realizacji przesłanek materialnych z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 42/25 oraz z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II GZ 372/25). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zatem wskazano w zażaleniu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wadliwej oceny przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji opierając ją wyłącznie na ogólnych twierdzeniach spółki. Ponadto jak słusznie zauważył Inspektor, Sąd I instancji nie wskazał żadnych konkretnych dokumentów, które stanowiły podstawę jego ustaleń, choćby w zakresie przyznania spółce racji co do wystąpienia prawdopodobieństwa konieczności wystąpienia z wnioskiem o ogłoszenie upadłości. Należy bowiem podkreślić, że spółka wśród licznej dokumentacji załączonej do skargi, nie zawarła żadnego dokumentu w postaci rachunku zysków i strat, informacji o składnikach majątku ruchomego i nieruchomości, wyciągów z posiadanych przez siebie rachunków bankowych, informacji o zgromadzonych środkach pieniężnych, które to dokumenty świadczyłyby o faktycznym i realnym stanie finansowym skarżącej. Jedyny przedstawiony przez spółkę dokument odnoszący się do tych okoliczności to oświadczenie jej głównego księgowego, którego nie można uznać za wystarczający dla celów wykazania jej aktualnej sytuacji materialnej i finansowej. Sąd I instancji nie miał zatem możliwości dokonania obiektywnej oceny kondycji materialnej i finansowej spółki i tym samym odniesienia do niej podnoszonych przez nią we wniosku okoliczności. Wobec tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez WSA w Warszawie ocena wniosku spółki w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji miała charakter dowolny. Sąd I instancji przyznał bowiem ochronę tymczasową podmiotowi, który nie wykazał konkretnych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., a jedynie przytoczył gołosłowne twierdzenia dotyczące możliwych konsekwencji decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc postanowienie Sądu I instancji za wadliwe, a jednocześnie uznając, że okoliczności w zakresie postępowania wpadkowego z wniosku spółki o wstrzymanie wykonania decyzji nie budzą wątpliwości, ocenił ten wniosek uznając, że nie zasługuje on na uwzględnienie, z przyczyn o których mowa powyżej. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.