II GZ 537/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "A." S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 608/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonych postanowień w sprawie ze skargi "A." S.A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 31 stycznia 2022 r., nr BOL.611.3.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonania czynności kontrolnych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 608/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. S.A. w W. wstrzymania wykonania postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 31 stycznia 2022 r. oraz postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 27 grudnia 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonania czynności kontrolnych. Sąd wskazał, że w wywiedzionej na wskazane postanowienia organów skardze, strona zawarła wniosek o ich wstrzymanie. WSA podkreślił, że przedmiotem wniosku jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu oraz stwierdził, że postanowienie to nie nakłada na stronę żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Takie rozstrzygnięcie nie wymaga zatem wykonania i nie nadaje się do wykonania, nie może więc spowodować bezpośrednich zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), w postaci wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, oznacza to, że wniosek o wstrzymanie jego wykonalności nie może zostać uwzględniony. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że złożony wniosek nie został przez stronę uzasadniony, co w przypadku możliwości jego ewentualnego rozpoznania również stanowiłoby podstawę do jego nieuwzględnienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 14 lutego 2022 r. (w sprawie utrzymania w mocy postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu) oraz postanowienia z dnia 27 grudnia 2021 (znak: KO.8230.403.2021 w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu) i błędne uznanie, że wstrzymanie wyżej wspomnianych postanowień nie podlega wykonaniu, podczas gdy w uzasadnieniu skargi złożonej w niniejszej sprawie wskazano, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, możliwe jest prowadzenie wielu kontroli przedsiębiorcy w jednym czasie, pozbawiając skarżącej możliwości aktywnej obrony jej praw. O ile zatem bezpośrednio odmowa wszczęcia postępowania nie podlega wykonaniu, to pośrednio postanowienie to nakazuje skarżącej znoszenie stanu faktycznego, w którym pozbawiona jest ona możliwości obrony swoich praw poprzez uczestnictwo w postępowaniach kontrolnych dotyczących produkowanych przez skarżącą towarów, a w efekcie znoszenie i realizowanie zaleceń pokontrolnych. Podnosząc ten zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że nie jest zasadą, iż każda decyzja odmowna nie nadaje się do wykonania. Brak wstrzymania wykonania w rozpoznawanej sprawie postanowienia odmownego sprowadza się do znoszenia konsekwencji kontroli prowadzonych bez udziału skarżącej i przymus realizacji zaleceń pokontrolnych wydanych bez wysłuchania skarżącej, w tym np. zmiana oznakowania produkowanych towarów. Wnosząca zażalenie wskazała, że jakiekolwiek negatywne dla niej skutki tych wielu kontroli powodują potencjalne ryzyko odszkodowawcze lub ryzyko kar i sankcji administracyjnych bezpośrednio dla skarżącej jako producenta. W ocenie strony, uzasadnieniem dla wniosku o wstrzymanie wykonania postanowień jest okoliczność zagrażającej jej znaczącej szkody finansowej w sytuacji uznania, że możliwe jest prowadzenie wielu kontroli przedsiębiorcy w jednym czasie, pozbawiając jej możliwości aktywnej obrony swoich interesów, bieżącego składania wyjaśnień czy realizacji zaleceń pokontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonej decyzji (odpowiednio zaskarżonego postanowienia), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje zawieszenia mocy aktu, lecz związane jest jedynie z elementem realizacji przyznanych komuś uprawnień bądź wypełniania nałożonych na kogoś obowiązków. Zauważyć należy, że w konsekwencji powyższego, w przypadku rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczne jest rozważenie, czy w konkretnej sytuacji decyzja administracyjna nadaje się i wymaga wykonania, przy czym przez pojęcie wykonania należy rozumieć spowodowanie takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w treści aktu. W pierwszej kolejności ocenie powinna być poddana sama możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Jak już zostało wskazane, przedmiotem wykonania mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Powyższe oznacza, że zasadą jest, iż z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. Nie ulega zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy właśnie takiego rodzaju aktów, tj. postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. W związku z przedstawionym powyżej stanowiskiem, przedmiotowe postanowienia nie nadają się do wykonania i tego nie wymagają. Nie nadają one bowiem prawnomaterialnych uprawnień, ani też nie nakładają tego rodzaju obowiązków, a zatem pozbawione są cech wykonalności i z tego powodu wstrzymanie wykonania byłoby niecelowe z uwagi na brak skutku w przypadku zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że postanowienia te nie kreują po stronie skarżącej żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Zaskarżone akty są bowiem postanowieniami odmownym, które to co do zasady nie mają cech wykonalności. Na marginesie wskazać jeszcze należy, że za wstrzymaniem przedmiotowych postanowień nie może również przemawiać podnoszony przez skarżącą argument w postaci znoszenia konsekwencji prowadzonych przez organ kontroli, które są wynikiem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu. Należy w tym miejscu podkreślić, że znoszenie przez stronę działania innych podmiotów, by mogło być interpretowane pod kątem możliwości zastosowania ochrony tymczasowej przed takim działaniem, należy rozumieć jako działanie w znaczeniu materialnoprawnym. Działania kontrolne organów, choć mogą wiązać się z pewną uciążliwością dla podmiotu, same w sobie nie stanowią jeszcze aktu władztwa publicznego, kształtującego nowy stan prawny regulujący sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Akt administracyjny, wywołujący po stronie adresata niedogodność w postaci znoszenia konsekwencji prowadzonych przez organy kontroli, nie cechuje się przymiotem wykonalności, bowiem nie chodzi tutaj o znoszenie działania w znaczeniu materialnoprawnym, prawo kształtującym. Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.