II GZ 533/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "A." S.A. w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 767/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi "A." S.A. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 16 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 767/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek A. S.A. w W. o wstrzymanie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 16 lutego 2022 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Sąd wskazał, że w wywiedzionej na wskazane postanowienie organu skardze strona zawarła wniosek o jego wstrzymanie podnosząc, że wykonanie postanowienia zagraża spółce znaczną szkodą finansową na skutek umożliwienia prowadzenia wielu kontroli przedsiębiorcy w jednym czasie. Sąd I instancji podkreślając, że przedmiotem wniosku jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, stwierdził, że skarżąca nie nabyła na mocy zaskarżonego postanowienia żadnych uprawnień, jak również nie zostały na nią nałożone żadne obowiązki. Takie rozstrzygnięcie nie wymaga zatem wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu, nie może więc spowodować bezpośrednich zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), w postaci wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, oznacza to, że wniosek o wstrzymanie jego wykonalności nie może zostać uwzględniony. A. S.A. w W., zażaleniem zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 28 lutego 2022 r. (w sprawie utrzymania w mocy postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu) oraz postanowienia z dnia 21 grudnia 2021 w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu) i błędne uznanie, że wniosek o wstrzymanie wyżej wspomnianych postanowień nie podlegają wykonaniu, podczas gdy w uzasadnieniu skargi złożonej w niniejszej sprawie wskazano, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, możliwe jest prowadzenie wielu kontroli przedsiębiorcy w jednym czasie, pozbawiając skarżącej możliwości aktywnej obrony jej praw. O ile zatem bezpośrednio odmowa wszczęcia postępowania nie podlega wykonaniu, to pośrednio postanowienie to nakazuje skarżącej znoszenie stanu faktycznego, w którym pozbawiona jest ona możliwości obrony swoich praw poprzez uczestnictwo w postępowaniach kontrolnych dotyczących produkowanych przez skarżącą towarów, a w efekcie znoszenie i realizowanie zaleceń pokontrolnych". Podnosząc ten zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonej decyzji (odpowiednio zaskarżonego postanowienia), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje zawieszenia mocy aktu, lecz związane jest jedynie z elementem realizacji przyznanych komuś uprawnień bądź wypełniania nałożonych na kogoś obowiązków. Zauważyć należy, że w konsekwencji powyższego, w przypadku rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczne jest rozważenie, czy w konkretnej sytuacji decyzja administracyjna nadaje się i wymaga wykonania, przy czym przez pojęcie wykonania należy rozumieć spowodowanie takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. W pierwszej kolejności ocenie powinna być poddana sama możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. Jak już zostało wskazane, przedmiotem wykonania mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem, nie mają decyzje odmowne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Powyższe oznacza, że zasadą jest, iż z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. Nie ulega zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy właśnie takiego aktu, tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. W związku z przedstawionym powyżej stanowiskiem, przedmiotowe postanowienie nie nadaje się do wykonania i tego nie wymaga. Nie nadaje ono bowiem prawnomaterialnych uprawnień, ani też nie nakłada tego rodzaju obowiązków, a zatem pozbawione jest cech wykonalności i z tego powodu wstrzymanie wykonania byłoby niecelowe z uwagi na brak skutku w przypadku zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że postanowienie to nie kreuje po stronie skarżącej, żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Zaskarżony akt jest bowiem postanowieniem odmownym, które to co do zasady nie ma cech wykonalności. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może on być uwzględniony, albowiem przepisy art. 209 w zw. z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.