II GZ 519/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Komendanta Głównego Policji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2579/16 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2579/16 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2579/16, odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu, podniósł, iż R. D. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 roku nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 roku, na mocy której skreślono skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Skarżący w skardze zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że jej wykonanie spowoduje bez wątpienia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody dla niego i jego rodziny. Podkreślił, że odebranie uprawnień oznacza dla niego utratę zatrudnienia i brak środków dla utrzymania rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 marca 2017 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podkreślając, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uprawdopodobnił, iż wykonanie przedmiotowej decyzji, na mocy której skreślono skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, może doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych lub spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Pismem z dnia 16 marca 2017 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2017 r., odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. Uzasadnił, że nadal jest pracownikiem ochrony, wykonującym pracę na rzecz [...], z tym że od dnia 8 marca 2016 r. podpisał umowę zmieniającą warunki zatrudnienia w związku z utratą uprawnień niezbędnych do realizowania zadań na dotychczasowym stanowisku pracy. Wymierny skutek tego zdarzenia to obniżenie wynagrodzenia skarżącego za pracę o około 25 % netto spowodowane niemożnością dostępu do broni i zmianą stanowiska pracy z dowódcy zmiany na pracownika ochrony. Zmianie uległ również wymiar czasu pracy skarżącego z 12 godzin pracy na dobę do 4-8 godzin. Ma to o tyle znaczenie, że po 12 godzinach miał on dzień wolny i mógł podejmować zatrudnienie u innego podmiotu na umowę zlecenia. Podkreślił, że w dotychczasowym postępowaniu nie dysponował umową z dnia 6 marca 2017 r. o zmianie warunków zatrudnienia, dlatego załączył ją do zażalenia. Postanowieniem wskazanym na wstępie, WSA uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu WSA podkreślił, iż podstawą wydania postanowienia z dnia 2 marca 2017 r. odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji było uznanie, na podstawie wniosku skarżącego, że nie uprawdopodobnił on, iż wykonanie decyzji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych lub spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Jednakże w zażaleniu skarżący przedstawił dokładne wyjaśnienia dotyczące jego sytuacji majątkowej i skutków wykonania zaskarżonej decyzji w sferze jego uprawnień pracowniczych. WSA zgodził się ze skarżącym, że utrata uprawnień niezbędnych do realizowania zadań na dotychczasowym stanowisku pracy, a co za tym idzie obniżenie wynagrodzenia, spowodować może niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów, tj.: - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez uznanie, że utrata przez skarżącego uprawnień pracownika ochrony fizycznej spowodowała utratę zatrudnienia i brak środków utrzymania dla rodziny oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody poprzez obniżenie wynagrodzenia zasadniczego za pracę; - art. 29 ust. 9 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1432 z późn. zm., dalej: ustawa o ochronie osób i mienia), poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że może nastąpić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, podczas gdy decyzja ta z mocy prawa, tj. wolą ustawodawcy podlega natychmiastowemu wykonaniu. W oparciu o powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Organ podkreślił, że skarżący nie udokumentował swojej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Skarżący nadal wykonuje pracę zarobkową, nie utracił definitywnie możliwości zarobkowania. Ponadto organ zaznaczył też, że skutki decyzji są (w jego ocenie) odwracalne, bowiem w razie uniewinnienia skarżącego od zarzutów, skarżący będzie miał możliwość kontynuować pracę na poprzednim stanowisku pracy w charakterze pracownika ochrony fizycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 195 § 2 p.p.s.a., jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych. Zaskarżone obecnie postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w oparciu o art. 195 § 2 p.p.s.a. Wykorzystanie możliwości uchylenia postanowienia, zaskarżonego oczywiście uzasadnionym zażaleniem, skutkowało tym, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę z wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji w całości na nowo. Od tak wydanego postanowienia, tj. rozstrzygnięcia Sądu I instancji rozpoznającego sprawę na nowo przysługuje zażalenia na zasadach ogólnych. Wniesione zatem w ten sposób przez Komendanta Głównego Policji zażalenie w istocie na postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji zasługiwało na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nim zawarte są zasadne. Przede wszystkim nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego niezastosowanie. Wprawdzie ustawa o ochronie osób i mienia zawiera regulację, zgodnie z którą decyzja właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony, podlega natychmiastowemu wykonaniu, to należy jednak mieć na względzie, że ustawowe zastrzeżenie o natychmiastowym – z mocy prawa – wykonaniu decyzji, jak i ewentualnie o konieczności nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyraża jedynie wolę ustawodawcy, by z określonych względów, określone decyzje nie korzystały z zasady zawieszenia wykonalności decyzji – przed terminem przewidzianym na wniesienie odwołania. Wprowadzenie przez ustawodawcę unormowań wyłączających zawieszenie wykonalności określonych decyzji – w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. – nie stanowi jednak negatywnej przesłanki wstrzymania wykonania decyzji na podstawie tego przepisu. Brak więc podstaw by twierdzić, że regulacja art. 29 ust. 9 ustawy o ochronie osób i mienia, stanowiąca o natychmiastowym wykonaniu decyzji właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, wyłącza możliwość zastosowania przez Sąd art. 61 § 3 p.p.s.a. W ustawie o ochronie osób i mienia, w odniesieniu do decyzji dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego nie zostało wyłączone stosowanie art. 61 p.p.s.a. W związku z tym wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego w rozumieniu art. 29 ust. 8 ustawy o ochronie – co do zasady – jest możliwe. Szczegółowo kwestie te wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GZ 49/16. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądowym (por. post. NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II GZ 770/15; z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II GZ 601/16). W związku z powyższym Sąd powinien zbadać czy w sprawie zaistniały przesłanki zastosowanie ochrony tymczasowej – art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż tej kwestii dotyczy drugi z zarzutów zażalenia. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wykazał zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. We wniosku o wstrzymanie skarżący jedynie stwierdził, że natychmiastowe wykonanie decyzji bez wątpienia spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody dla niego i rodziny oraz trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu tego wniosku nie przedstawił bliżej swojej sytuacji finansowej, a jedynie wywiódł, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, iż jest jedynym żywicielem rodziny i skreślenie go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej powoduje, że pozostał bez pracy i nie jest w stanie zapewnić niezbędnych środków utrzymania dla siebie i rodziny. Odebranie licencji oznacza dla niego utratę pracy i brak zatrudnienia na podobnym stanowisku w firmie. Analiza akt administracyjnych nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zawierają one dowody lub twierdzenia, z których wynikałaby aktualna sytuacja finansowo-rodzinna skarżącego. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji zawarty w odwołaniu, do którego skarżący się powoływał w skardze, zawiera tylko ww. twierdzenia, które zostały przywołane w skardze. Ponadto w odwołaniu tym skarżący wywiódł, że uwzględnienie wniosku zapobiegnie szkodzie majątkowej, jak również jego ewentualnym roszczeniom wobec Skarbu Państwa w razie umorzenia lub uniewinnienia w postępowaniu karnym. Zatem zarówno z wniosku, jak i odwołania, do którego nawiązuje skarżący, nie wynikają żadne dane obrazujące sytuację rodzinno-materialną, w szczególności z ilu osób składa się jego rodzina, jakie były dotychczas jej dochody, czy i jakie posiada oszczędności itp. Natomiast w piśmie z 16 marca 2017 r. skarżący wskazał, iż nadal jest pracownikiem ochrony wykonującym pracę w [...], z tym że od dnia 8 marca 2016 r. pracuje na innych warunkach zatrudnienia, co skutkowało obniżenie dotychczasowego wynagrodzenia o ok. 25% netto. Wobec nowych warunków pracy dotyczących czasu pracy nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak przedstawione okoliczności dotyczące sytuacji finansowej skarżącego nie uprawniały Sądu I instancji do przyznania skarżącemu ochrony tymczasowej, gdyż nie zostały wykazane przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sam fakt utraty w wyniku skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej części dotychczasowych dochodów nie jest równoznaczny z wystąpieniem przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. post. NSA z dnia 3 stycznia 2016 r., sygn. akt II GZ 755/16; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 399/17; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II GZ 536/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z wniosku czy też pisma z 16 marca 2017 r. nie wynikają zatem żadne takie dane, dotyczące sytuacji rodzinno-majątkowej skarżącego, które dawałyby podstawę do przyjęcia, że skarżący uprawdopodobnił, iż wykonanie decyzji może wywołać dla niego skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wynikające z treści ww. pism procesowych i załączonych do nich dokumentów okoliczności nie pozwalają na ocenę, czy w aktualnej sytuacji nieudzielenie skarżącemu ochrony może wywołać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy też zauważyć, że natychmiastowe wykonanie decyzji dotyczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, natomiast wniosek skarżącego dotyczył decyzji organu odwoławczego (por. str. 2 skargi, tj. k. 2 verte akt sąd.). W tym kontekście należy zauważyć, że WSA udzielił skarżącemu ochrony tymczasowej bez zbadania czy decyzja, którą R. D. wskazał w swoim wniosku i w piśmie z 16 marca 2016 r. została wykonana, a w związku z tym czy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było dopuszczalne. Wskazać należy, że zasadą postępowania zażaleniowego jest merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii, której dotyczy zaskarżone postanowienie. Wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie poprzednio wydanego orzeczenia i rozpoznanie sprawy na nowo oznacza, że od tego nowo wydanego postanowienia przysługuje zażalenie. W ten sposób poprzednio wydane postanowienie traci swój byt prawny, natomiast to ponownie wydane postanowienie w zakresie zawartego w nim rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych. Zatem zażalenie wniesione od tak wydanego orzeczenia odnosi się w istocie jedynie do rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie uchyla rozstrzygnięcie Sądu I instancji wstrzymujące wykonanie decyzji i rozstrzyga o wniosku skarżącego przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. jak w sentencji.