II GZ 5/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt V SO/Wa 3/21 w przedmiocie odmowy wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] o wymierzenie Prezesowi Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie.

Pismem z 4 maja 2021 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] (dalej: Spółka) zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: - wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Prezesowi Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: Prezes Urzędu, organ) grzywny za niewykonanie obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi Spółki z 16 grudnia 2020 r. na pismo organu z 1 grudnia 2020 r. informujące o niedokonaniu powiadomienia złożonego na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 186, dalej: u.w.m.); - rozpoznanie sprawy na podstawie przesłanego odpisu skargi oraz pozostałych pism i wniosku w przypadku dalszego nieprzekazania akt wraz ze skargą przez Prezesa Urzędu; - zasądzenie od Prezesa Urzędu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem wniosku, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W przypadku gdyby Sąd uznał, że skarga przysługuje Spółce na pismo Prezesa Urzędu z 23 marca 2021 r., Spółka wniosła o rozpoznanie pisma z 4 maja 2021 r. jako skargi na rozstrzygnięcie zawarte w tym ostatnim piśmie organu. Uzasadniając wniosek Spółka wskazała, że 11 maja 2020 r. jako importer mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 58 ust. 3 u.w.m. powiadomiła Prezesa Urzędu o wprowadzeniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przeznaczonego do używania na tym terytorium wyrobu – maseczki medycznej/chirurgicznej, niebędącego wyrobem wykonanym na zamówienie. Pismem z 16 czerwca 2020 r. organ wezwał do uzupełnienia/poprawienia przedmiotowego powiadomienia. W odpowiedzi na wezwanie Spółka w piśmie z 24 lipca 2020 r. wyjaśniła nieścisłości dotyczące dokonanego powiadomienia. Organ pismem z 1 grudnia 2020 r. poinformował Spółkę, że powiadomienie dla wyrobu nie dostało dokonane z powodu błędnego uzupełnienia złożonego w odpowiedzi na wezwanie z 16 czerwca 2020 r. 16 grudnia 2020 r. Spółka skierowała do Prezesa Urzędu pismo, w którym wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w piśmie z 1 grudnia 2020 r. i uznaje je w całości za błędne. W ocenie Spółki uzupełnienie powiadomienia zostało dokonane w sposób prawidłowy. Spółka zarzuciła, że organ nie wskazał podstawy swojego stanowiska, ewentualnie wskazał ją błędnie, podniosła ponadto, że wezwanie z 16 czerwca 2020 r., jak również pismo z 1 grudnia 2020 r. zostało skierowane do [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. podczas gdy stroną w sprawie jest Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...]. Zdaniem Spółki, niniejsza sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, wszczyna się bowiem w niej postępowanie, którego celem jest dokonanie oceny powiadomienia pod względem zgodności z prawem. Skoro zatem zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo, to powstał po stronie organu obowiązek podjęcia stosownych działań w celu załatwienia sprawy i rozpoznania zgłoszenia poprzez wprowadzenie danych zawartych w zgłoszeniu do właściwego rejestru prowadzonego przez Prezesa Urzędu, a brak działania w tym zakresie oznacza bezczynność organu, względnie stanowi błędne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W treści pisma Spółka wskazała, że należy traktować je jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, względnie ponaglenie, względnie zażalenie, odwołanie lub skargę do sądu administracyjnego lub inny właściwy środek wymagający rozpatrzenia z uwagi na to, że wnioskodawca nie zgadza się ze stanowiskiem organu i traktuje je jako błędne. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. Organ odniósł się do pisma Spółki z 16 grudnia 2020 r. potraktowanego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie niedokonania powiadomienia. W odpowiedzi na pismo Spółki skierowane do Sądu organ (pismem zatytułowanym "Odpowiedź na skargę", nieopatrzonym datą dzienną, które wpłynęło do WSA 12 lipca 2021 r.) wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie uznania powiadomienia za niedokonane. Postanowieniem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt V SO/Wa 3/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wymierzenia grzywny Prezesowi Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że treść pisma Spółki z 16 grudnia 2020 r. nie wskazywała jednoznacznie, że stanowi ono skargę do sądu administracyjnego. Skarga powinna bowiem wyraźnie określać, że jest skargą do sądu oraz precyzować, jakie działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu jest przedmiotem skargi. W odniesieniu do tego pisma nie może w ocenie Sądu znaleźć zastosowanie konstrukcja zawarta w art. 55 § 1 p.p.s.a., bowiem z treści ww. pisma nie wynikają dla organu obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skoro bowiem żądanie Spółki nie zostało skonkretyzowane, to nie może stanowić ono podstawy do wymierzenia grzywny. W ocenie WSA zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie nie naruszało obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. także z tego powodu, że organ odniósł się do pisma Spółki z 16 grudnia 2020 r. w piśmie z 29 marca 2021 r. Sąd dostrzegł błąd w działaniach organu, który polegał na braku wezwania Spółki do wskazania, czy jej pismo stanowi skargę do sądu administracyjnego, wobec tak dowolnie sformułowanego żądania. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji było wezwanie Spółki do sprecyzowania swojego żądania. Organ nie wykonał tego bezzwłocznie, ale brak jego działania należy zakwalifikować jako bezczynność, a nie brak przekazania skargi do sądu, co skutkowałoby ewentualnym zastosowaniem art. 55 § 1 p.p.s.a. Dopiero wówczas, gdy strona bezspornie wskaże, że jej żądanie jest skargą do sądu, powstaje obowiązek organu do przekazania tej skargi w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. W zażaleniu na postanowienie WSA w Warszawie z 3 listopada 2021 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] zaskarżyła to postanowienie w całości i zarzuciła mu: 1. naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez błędne (co najmniej przedwczesne) uznanie, iż nie zaktualizował się obowiązek Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z 16 grudnia 2020 r. na stanowisko tego organu informujące o rzekomym niedokonaniu powiadomienia złożonego w trybie art. 58 ust. 3 u.w.m., pomimo że Sąd nie wyjaśnił, czy w związku ze stanowiskiem Prezesa z 1 grudnia 2020 r. skarżącej przysługiwała skarga do Sądu administracyjnego i czy w związku z tym organ miał obowiązek potraktować pismo z 16 grudnia 2020 r. jako skargę do sądu administracyjnego czy też jako inne pismo, 2. naruszenie art. art. 46 § 1 pkt 2, 57 § 1, 2 i 3 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a poprzez błędne uznanie, iż pisma skarżącej z 16 grudnia 2020 r. nie można było uznać za skargę (gdyby skarżącej przysługiwało wówczas prawo wniesienia skargi), bowiem nie wskazywało ono, że stanowi skargę ani nie wskazywało przedmiotu zaskarżenia oraz nie wskazywało do jakiego sądu jest skierowana, podczas gdy powołany przepis art. 57 p.p.s.a. nie ustala rygorystycznych warunków formalnych skargi, zaś brak oznaczenia sądu nie może stanowić dla organu podstawy do zaniechania czynności celem przekazania skargi do właściwego sądu administracyjnego, 3. naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że Prezes Urzędu miał swobodę uznania jaki środek zaskarżenia stanowi pismo z 16 grudnia 2020 r., podczas gdy organ nie miał tu swobody i winien dokonać prawidłowej – zgodnej z prawem i uwzględniającej interes strony – kwalifikacji tego pisma jako właściwego środka zaskarżenia, 4. naruszenie art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm.) w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż z pisma skarżącej z 16 grudnia 2020 r. pozostawiało organowi swobodę zakwalifikowania tego pisma, podczas gdy w piśmie tym skarżąca nie pozostawiała organowi swobody, lecz wskazywała, że organ winien dokonać prawidłowej – zgodnej z prawem – kwalifikacji tego pisma jako właściwego środka zaskarżenia jego wcześniejszych błędnych czynności, 5. naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez odmówienie wymierzenia grzywny Prezesowi Urzędu (gdyby skarżącej przysługiwało 16 grudnia 2020 r. prawo wniesienia skargi i pismo skarżącej z tej daty tak winno być przez organ zinterpretowane), pomimo nieprzekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z 16 grudnia 2020 r. na stanowisko Prezesa Urzędu, informujące o rzekomym niedokonaniu powiadomienia złożonego w trybie art. 58 ust. 3 u.w.m., bez wyjaśnienia, czy w związku ze stanowiskiem Prezesa Urzędu z 1 grudnia 2020 r. skarżącej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za dopuszczalnością wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji odmawiające wymierzenia organowi grzywny. W myśl art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia wymienione w pkt 1-10 tego przepisu, przy czym w pkt 10 mowa jest o postanowieniach, których przedmiotem jest "ukaranie grzywną". Choć trzeba zauważyć, że ustawodawca w poszczególnych punktach przepisu art. 194 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wymienia te przypadki, kiedy zażalenie przysługuje zarówno na rozstrzygnięcie pozytywne, jak i negatywne wydane w konkretnych przedmiotach (pkt 2 – "wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61", pkt 5 – "sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa"), to należy mieć na względzie pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 (opubl.: ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42), gdzie stwierdzono, że w przepisie tym chodzi nie o wynik, rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu, lecz o przedmiot postępowania, co oznacza, że zażaleniu podlegałyby nie tylko postanowienia wymierzające grzywnę, ale i odmawiające jej wymierzenia. Warunkiem wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest naruszenie przez organ określonego w art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. obowiązku przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że nie zachodzi podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Sąd trafnie wskazał, że pismo Spółki z 16 grudnia 2020 r. nie zostało oznaczone jako skarga do sądu administracyjnego, skutkiem czego po stronie organu nie powstał obowiązek przekazania pisma wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego. Sąd ocenił dotychczasowy przebieg postępowania, treść spornego pisma, z którego nie wynikało wprost i jednoznacznie że jest to skarga do sądu, fakt udzielenia odpowiedzi przez Prezesa Urzędu stronie potwierdzający, że wobec niejednoznacznej treści, organ potraktował to pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro z treści pisma Spółki wynikała możliwość różnorodnego jego potraktowania przez organ (jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, względnie ponaglenie, względnie zażalenie, odwołanie lub skargę do sądu administracyjnego lub inny właściwy środek wymagający rozpatrzenia) w sprawie nie ciążył na Prezesie Urzędu obowiązek określony w art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji obowiązkiem organu było wezwanie skarżącej do sprecyzowania swojego żądania i dopiero gdyby strona wskazała, że jej pismo stanowi skargę do sądu administracyjnego, po stronie organu powstałby obowiązek przekazania skargi i akt sprawy temu sądowi, którego ewentualne naruszenie stanowiłoby podstawę do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.