II GZ 495/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1000/22 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. w K. na akt Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr WRiR-I.7141.2.2021 w przedmiocie oceny wypełnienia obowiązku regionalnej gospodarki rybackiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Postanowieniem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1000/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę S. sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, spółka) na akt Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 13 kwietnia 2021 r. nr WRiR-I.7141.2.2021 w przedmiocie oceny wypełnienia obowiązku regionalnej gospodarki rybackiej oraz zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu. W uzasadnieniu WSA wskazał, że pismem z 5 października 2022 r. pełnomocnik spółki, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 3, art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. wniósł do WSA w Poznaniu skargę na akt Marszałka Województwa Wielkopolskiego (dalej: Marszałek) z 13 kwietnia 2021 r. w przedmiocie oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim Jeziora R. na cieku bez nazwy w zlewni rzeki S. Skarżąca argumentowała, że zaskarżony akt jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O jego treści czyli o wyniku oceny przeprowadzonej przez Marszałka i wynikających z tego dla spółki skutkach w postaci rozwiązania przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: Wody Polskie) umowy użytkowania obwodu rybackiego skarżąca dowiedziała się pośrednio podczas kontroli przeprowadzanej przez Wody Polskie w lipcu 2022 r. Do tego czasu spółka wykonywała zalecenia pokontrolne bez świadomości, iż może działać niezgodnie z zapisami operatu rybackiego. Dopiero z otrzymanego od Wód Polskich w dniu 7 września 2022 r. oświadczenia o rozwiązaniu umowy użytkowania obwodu rybackiego skarżąca dowiedziała się, iż nieprawidłowo przeprowadzona kontrola, a następnie sformułowane na jej podstawie wyniki oceny mają negatywny wpływ na przysługujące jej prawa i obowiązki. Tym samym, w ocenie skarżącego to od tej daty należy liczyć termin na zaskarżenie wyników oceny przeprowadzonej przez Marszałka. Do tego czasu spółka była przekonana, że ewidentny błąd organu, zauważony także przez Wody Polskie podczas ich kontroli, nie wpłynie negatywnie na prawa i obowiązki skarżącej i nie doprowadzi do rozwiązania umowy użytkowania obwodu rybackiego. Jednocześnie na żadnym z wcześniejszych etapów postępowania przedstawiciele skarżącej nie otrzymali pouczenia o możliwości zaskarżenia sposobu przeprowadzenia kontroli oraz wyników oceny dokonanej przez Marszałka. Wobec powyższego, zdaniem spółki nie uchybiła ona terminowi na wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie. Pismem z 4 listopada 2022 r. Marszałek wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Uzasadniając odrzucenie skargi sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone pismo Marszałka w przedmiocie oceny wypełnienia obowiązku regionalnej gospodarki rybackiej jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a termin do wniesienia skargi na taką czynność określony jest w art. 53 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W ocenie WSA określony cytowanym przepisem 30-dniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg w dniu, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu kwestionowanej czynności/aktu. W realiach ocenianej sprawy sąd przyjął, że zaskarżone pismo Marszałka z 13 kwietnia 2021 r., którym powiadomił Wody Polskie o wynikach dokonanej oceny było jedynie konsekwencją przeprowadzonej wcześniej oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Spółka dowiedziała się o wynikach oceny w dniu odbioru pisma przewodniego z 23 marca 2021 r., którym przekazano jej dwa egzemplarze protokołu w przedmiocie oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim "Jezioro R. na cieku bez nazwy w zlewni rzeczki S. - Nr 1 oraz wskazano na możliwość złożenia pisemnych wyjaśnień, co do ustaleń zawartych w protokole. W treści protokołu znalazła się informacja o możliwości zgłoszenia przed podpisaniem protokołu zastrzeżeń co do faktów w nim ujętych, odmowie podpisania protokołu z pisemnym uzasadnieniem tej odmowy, a także możliwości złożenia w terminie 7 dni od daty zapoznania się z treścią protokołu pisemnych wyjaśnień w przedmiocie zawartych w protokole ustaleń. Odbiór wskazanego pisma nastąpił 26 marca 2021 r., skarżąca nie odwołała się od ustaleń zawartych w protokole oceny, nie zgłosiła też żadnych zastrzeżeń co do faktów w nim ujętych. W protokole oceny zawarto informację, iż prowadzona w obwodzie gospodarka rybacka jest niezgodna z przedłożonym operatem rybackim. W dniu podpisania protokołu oceny tj. 29 marca 2021 r. skarżąca zaakceptowała informację o wynikach kontroli. Powyższe zdaniem WSA oznacza, że skoro spółka dowiedziała się o wynikach oceny z chwilą odbioru protokołów oceny w dniu 26 marca 2021 r., to od tej daty należy liczyć 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Spółka wniosła skargę dopiero 7 października 2022 r., co potwierdza data stempla pocztowego na kopercie zawierającej przedmiotowa skargę (k. 14 akt sądowych). W rezultacie przedmiotowa skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu i dlatego WSA był zobligowany ją odrzucić zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz zwrócić uiszczony wpis od skargi stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik skarżącej zaskarżył je w całości i wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 i art. 53 § 2 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że skarżąca wniosła skargę po terminie, a w przypadku podzielenia stanowiska sądu pierwszej instancji co do wniesienia skargi po terminie, błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności wskazujące na brak winy skarżącej umożliwiające rozpatrzenie przez sąd pierwszej instancji skargi wniesionej po terminie i w konsekwencji błędne odrzucenie skargi. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik Marszałka wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy skarga wniesiona przez spółkę na zaskarżony akt Marszałka wpłynęła w terminie (jak twierdzi skarżąca), czy została wniesiona z uchybieniem terminu i dlatego podlegała odrzuceniu. W ocenie skarżącej termin do wniesienia skargi został zachowany, bowiem zaskarżone pismo stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarżąca o jego treści i płynących dla niej negatywnych skutkach dowiedziała się dopiero z pisma Wód Polskich z 7 września 2022 r. Zdaniem organu natomiast, z którym zgodził się sąd pierwszej instancji, zaskarżony akt należy do kategorii czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niemniej jednak o wyniku kontroli w postaci negatywnej oceny wypełniania obowiązków prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej skarżąca dowiedziała się w dniu 26 marca 2022 r. kiedy to odebrała pismo przewodnie z 23 marca 2022 r. oraz 2 egzemplarze protokołu kontroli, którego konsekwencją było skierowanie pisma z 13 kwietnia 2021 r. do spółki Wody Polskie, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie spółka wniosła skargę po upływie terminu na jej zaskarżenie, który upłynął z dniem 26 kwietnia 2021 r., tj. po 30 dniach od daty pokwitowania odbioru przedmiotowej przesyłki. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że czynności faktyczne mają na celu wywołanie skutków faktycznych, chociaż mogą wywoływać także skutki prawne (zob. K. Ziemski, Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania, s. 46 i n.; A. Błaś, Działania faktyczne administracji publicznej, [w:] A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K.M. Ziemski, Prawne formy działania administracji. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2013, t. 5, s. 298 i n.). Obowiązujące prawo nie określa wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form, w jakich są realizowane, ani też szczegółowych zasad ich stosowania. Działania te (także akty niebędące aktami administracyjnymi) wywołują po stronie adresatów, wobec których są kierowane, sytuacje przymusowe. Jeśli idzie o kontrolę sądową form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to ich niedookreśloność oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (zob. K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharka, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Aby uznać, że dana czynność materialno-techniczna może zostać uznana za inny akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegający sądowej kontroli powinna spełniać trzy przesłanki, a mianowicie: powinna to być czynność inna niż akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., powinna należeć do zakresu administracji publicznej oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), s. 9; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a.), [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005, s. 364). W tych okolicznościach należy zgodzić się z zaprezentowanym przez sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że zaskarżone pismo Marszałka z 13 kwietnia 2021 r. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Wpływa ono bowiem na prawa i obowiązki skarżącej, stanowiąc władczą konkretyzację materialnego prawa administracyjnego polegającą na wyrażeniu oceny, że skarżąca nie wywiązywała się z obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie "Jezioro R. na cieku bez nazwy w zlewni rzeki S. –Nr 1". W związku z tym podkreślić należy, co trafnie również podniósł sąd pierwszej instancji, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa termin do wniesienia skargi na kwestionowany akt i uzależnia bieg terminu od "dowiedzenia się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności". Powyższe trafne stwierdzenie sądu pozostaje jednak w oderwaniu od dalszej części rozważań zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WSA stwierdza bowiem, że "Nieuzasadnione są zatem twierdzenia skarżącej, że o wyniku oceny oraz nieprawidłowościach, które miały miejsce podczas kontroli przedstawiciele spółki dowiedzieli się w lipcu 2022 roku". Skarżąca konsekwentnie podnosi, że jedynie pośrednio, w trakcie kontroli prowadzonej przez Wody Polskie uzyskała informację o negatywnej ocenie Marszałka wyrażonej w zaskarżonym piśmie z 13 kwietnia 2021 r. Natomiast dopiero otrzymanie w dniu 7 września 2022 r. oświadczenia o rozwiązaniu umowy użytkowania obwodu rybackiego od Wód Polskich spowodowało, że przedstawiciele skarżącej dowiedzieli się, iż nieprawidłowo – ich zdaniem – przeprowadzona kontrola, a następnie sformułowane na jej podstawie wyniki w postaci oceny wyrażonej w piśmie Marszałka z 13 kwietnia 2021 r. mają negatywny wpływ na przysługujące skarżącej prawa i obowiązki. Tego aspektu sprawy sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył, nie ustalił bowiem i nie wynika to z akt sprawy, kiedy skarżąca powzięła informację o negatywnej ocenie wyrażonej w zaskarżonym piśmie, a zatem w istocie nie wyjaśnił kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi. Z jednej strony bowiem prawidłowo WSA uznał, że – zgodnie z art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. – trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjął jednak bezkrytycznie za organem, że był to 26 marca 2021 r., pomijając podnoszone przez skarżącą argumenty, że nastąpiło to dopiero 7 września 2021 r. i nie dokonując w tym zakresie żadnych własnych ustaleń i ocen. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę WSA wyjaśni, kiedy skarżąca dowiedziała się o wyrażeniu przez organ w piśmie z 13 kwietnia 2021 r. negatywnej oceny skutkującej rozwiązaniem z nią umowy przez Wody Polskie i ustali początek biegu terminu do wniesienia skargi zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.