II GZ 491/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "T." Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 660/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "T." Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr BP.702.608.2022.E.2012.BKOE.3987 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej postanawia: oddalić zażalenie

I. T. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr BP.702.395.2022.E.2012.BKOE.3988, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, że wobec skarżącej prowadzone jest kilkanaście postępowań o nałożeniu kar pieniężnych dotyczących podobnych stanów faktycznych tj. spóźnionej rejestracji w systemie e-TOLL w październiku 2021 r. na łączną kwotę prawie 20.000 zł. Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 października 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 660/23, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uznał, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji ocenił, że wniosek skarżącej nie zawierał przekonywującej argumentacji ani odpowiedniego udokumentowania okoliczności w nim wskazanych, które mogłyby prowadzić do jego uwzględnienia. W ocenie Sądu, w szczególności Spółka nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej (w tym ewentualnie posiadanych oszczędności czy nieruchomości - działki, lokale mieszkalne itd.), jak również nie przedstawiła rachunków bankowych i innego cennego majątku. Zdaniem Sądu, dane przestawione przez spółkę nie mogą prowadzić do weryfikacji wniosku, że ewentualna egzekucja należnych kar w kwocie około 20.000 zł, doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zwrócił uwagę, że we wniosku spółka nie uzasadniła, iż przedmiotowa kwota nałożonych kar względem posiadanego majątku skarżącej stanowi kwotę, która jest na tyle znacząca, że stanowić będzie dla skarżącej wysiłek finansowy niemożliwy do udźwignięcia i sfinansowania. Niedopuszczalne byłoby w takich okolicznościach uznanie, że skarżąca zasługuje na szczególny wyjątek od zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, skoro w sposób niewystarczający przedstawiła swoją sytuację majątkową. Tym samym Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że zachodzi realna możliwość zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w 61 § 3 p.p.s.a, w szczególności, że spółka do wniosku nie dołączyła żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację finansową, które pozwoliłyby uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. WSA wskazał również, że fakt ewentualnego wyegzekwowania należności pieniężnej przed rozpoznaniem skargi i ewentualne jej uwzględnienie, nie skutkuje nieodwracalnymi skutkami, bowiem w takim wypadku wskazana zaskarżoną decyzją należność zostanie skarżącej zwrócona, zaś uszczuplenie stanu finansowego nie jest wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. WSA wskazał również, że podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r. o sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 p.p.s.a. Sąd wskazał, że oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, bowiem inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Sąd w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu. III. Skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania rzeczonego przepisu, gdy tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy poza dotkliwościami finansowymi istnieje groźba poniesienia dalszych konsekwencji prawnych przez skarżącego na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, które mogą zostać uznane jako powodujące znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki; 2) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów zażalenia. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną czy majątkową skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, bowiem skarżąca nie przedstawiła konkretnej argumentacji oraz dowodów uprawdopodobniających te okoliczności. W ocenie NSA argumentacja skarżącej była lapidarna i pozbawiona konkretów i twierdzeń, które by szczegółowo zobrazowały sytuację skarżącej i skutki jakie wywołać mogłoby wykonanie decyzji i nieudzielnie skarżącej ochrony tymczasowej. NSA nie kwestionuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wskazania, jaka jest rzeczywista sytuacja majątkowa skarżącej, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. NSA zwraca uwagę, podzielając ocenę WSA, że argumentacja skarżącej mająca wspierać wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej jest enigmatyczna, oparta na hipotezach i przewidywaniach, bez odniesienia się do rzeczywiście zaistniałych okoliczności. W ocenie NSA, za bezpodstawny uznać należy również podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. Wbrew opinii skarżącej, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, czy też obowiązek udokumentowania podniesionych twierdzeń w formie załączników, nie jest wymogiem formalnym, którego brak uniemożliwiałby nadanie sprawie dalszego biegu. Nie było więc podstaw do wzywania strony o uzupełnienie wniosku o uzasadnienie na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie wszczyna postępowania w sprawie. Nie jest więc możliwe jego odrzucenie. Jest to pismo w postępowaniu sądowym, które w razie nieuzupełnienia braków podlega zarządzeniem przewodniczącego pozostawieniu bez rozpoznania. W wypadku innych braków, np. braku uzasadnienia, podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd i w konsekwencji oddaleniu (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61). Oceniając złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z powodu niespełnienia powyżej wskazanych warunków, nie może on zostać uwzględniony. Jak wskazano powyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji obciąża skarżącą i sprowadza się do wykazania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej. Skarżąca nie wykonała zatem obciążającego ją obowiązku wykazania, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Brak takiego uzasadnienia nie może być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia. Nie oznacza to jednak, że negatywne rozpoznanie żądania strony w niniejszym postępowaniu uniemożliwia złożenie ponownego wniosku o zastosowanie wobec niej instytucji ochrony tymczasowej z uwzględnieniem wypełnienia wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a. W ponownym wniosku strona powinna wykazać okoliczności sprawy przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji.