II GZ 485/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. spółka jawna na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 812/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji w sprawie ze skargi AA. sp. z o.o. sp. komandytowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie.

I Pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. "A." sp. z o.o. sp. komandytowa, aktualnie po przekształceniu A. R. F. spółka jawna (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 88 000,00 zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż nałożona kara jest pieniężna jest kwota znacząca dla skarżącej spółki. Egzekucja tej kwoty, w sytuacji, kiedy skarżąca jeszcze nie zabezpieczyła stosownych środków na zapłatę kary pieniężnej, może spowodować utratę jej plynności finansowej lub konieczność zwolnienia pracowników innych kooperujqcych wykonawców. Postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 812/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do wniosku skarżącej w zakresie wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania wskazał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania postanowienia, bowiem postanowienie tego rodzaju nie posiada cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."). Wstrzymanie wykonania aktu dotyczy sytuacji, gdy powoduje on skutki materialnoprawne. Zaskarżone postanowienie jest natomiast rozstrzygnięciem procesowym, które nie wymaga wykonania, czy wręcz nie nadaje się do wykonania. W odniesieniu natomiast do decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącej spółki w istocie nie został uzasadniony. Spółka przytoczyła jedynie ogólnikowe stwierdzenia o tym jakie straty może spowodować egzekucja kart pieniężnej, które Sąd uznał za niewystarczające do stwierdzenia, że spółce grozi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. II Zażalenie od powyższego postanowienia WSA w Warszawie wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: art. 61 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wskazane w uzasadnieniu skargi przesłanki związane z grożącą spółce utratę płynności finansowej oraz skutkujące tym zwolnienia pracowników nie uprawdopodobniają wyrządzenie znacznej szkody w majątku A. R. F. sp. jawna oraz trudnymi do odwrócenia skutkami. Podnosząc powyższy zarzut, skarżąca wniosła o zmianę przedmiotowego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z oraz poprzedzającej go decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu, do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem jednak wydania takiego postanowienia jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia, albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno przy tym odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego. Przede wszystkim wskazać należy, co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne (...), s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, teza 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Niewątpliwie akty administracyjne odmowne nie korzystają z przymiotu wykonalności (por. postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II FZ 282/09). Postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji jest orzeczeniem o charakterze procesowym, nie nadaje się więc do wykonania i nie wymaga wykonania, nie wywołuje też skutków o charakterze materialnoprawnym (patrz. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GZ 149). W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 88 000,00 zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego, nie obliguje skarżącej do działania, a więc nie korzysta z przymiotu wykonalności. W konsekwencji skoro instytucja wstrzymania wykonania aktów, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., może dotyczyć tylko takiej kategorii aktów administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia, a zaskarżone orzeczenia nie stwierdzają ani nie tworzą, po stronie skarżącej, uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania), jak te (pieniężne) określone w decyzji wymiarowej – postanowienia te nie podlegają wstrzymaniu (tak też NSA w postanowieniu z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 83/21). Wprawdzie skarżące wniosła także o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 88 000,00 zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego, czyli decyzji organu pierwszej instancji, niemniej jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że skarżący ograniczając się we wniosku do ogólnikowych stwierdzeń o tym, że egzekucja kary pieniężnej, kiedy to skarżąca jeszcze nie zabezpieczyła stosownych środków na zapłatę kary, może spowodować utratę jej płynności finansowej lub konieczność zwolnienia pracowników innych kooperujqcych wykonawców, w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Dodać należy, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów na poparcie i tak ograniczonej argumentacji zawartej we wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zostać w sposób dostateczny uzasadniony, tj. należy wskazać okoliczności, z których wynikałoby, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ponadto uzasadnienie to powinno zostać uwiarygodnione dokumentami źródłowym. Wobec powyższego, uznać za Sądem pierwszej instancji należało, że skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., czym uniemożliwiła dokonanie oceny wpływu objętej wnioskiem decyzji w aspekcie przesłanek, o których mowa w powołanym art. 61 § 3 p.p.s.a. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji