II GZ 477/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt V SO/Wa 2/22 o odrzuceniu wniosku w sprawie z wniosku R.K. o wymierzenie Naczelnej Radzie Lekarskiej grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 27 lutego 2023 r. odrzucił wniosek R.K. (dalej: skarżąca) o wymierzenie Naczelnej Radzie Lekarskiej grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz.1634, dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi R.K. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w sprawie dotyczącej prawa wykonywania zawodu lekarza. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca pismem z 28 lutego 2022 r. zwróciła się do WSA z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. za nieprzekazanie sądowi skargi z 23 grudnia 2021 r. W ocenie WSA w sprawie nie zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zdaniem sądu pierwszej instancji uwzględnienie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. uzależnione jest od ustalenia, czy skarga, której dotyczy dany wniosek, jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. WSA wskazał, że sądowi z urzędu wiadomym jest, że nieprawomocnym postanowieniem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 61/22 WSA w Warszawie odrzucił skargę R.K. z 23 grudnia 2021 r. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w sprawie dotyczącej prawa wykonywania zawodu lekarza polegającej na niepodjęciu działań, mających na celu zobligowanie Okręgowej Rady Lekarskiej do udzielenia odpowiedzi na pisma strony dotyczące prawa do wykonywania zawodu lekarza. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiot złożonej skargi nie mieści się w żadnej z kategorii bezczynności, jak i przewlekle prowadzonego postępowania podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, dlatego skarga ta podlegała odrzuceniu. A w związku z tym, również wniosek skarżącej o nałożenie na organ grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi w ustawowym terminie podlegał odrzuceniu. W zażaleniu z 2 marca 2023 r., uzupełnionym pismem pełnomocnika z urzędu z 25 września 2023 r., skarżąca zaskarżyła postanowienie WSA w całości i wniosła o jego uchylenie w całości na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz orzeczenie co do istoty sprawy; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej dla skarżącej z urzędu, której koszty nie zostały przez stronę uiszczone ani w całości ani w części. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że w piśmie z 20 października 2022 r. organ przyznał, że do przekazania skargi w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., nie doszło i w związku z tym wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny wskazując, że opóźnienie w przekazaniu skargi związane było z chorobą pracownika, który jako jedyny odpowiada za prowadzenie spraw administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest prowadzone w odrębnej sprawie niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, LEX nr 1400818). Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przepisu tego wprost wynika, że w postępowaniu z wniosku o wymierzenie grzywny sąd ocenia wyłącznie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. czy organ przekazał w terminie skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W postępowaniu tym sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do ustalania czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., czy wniesiona skarga jest dopuszczalna (np. została wniesiona w terminie i po wyczerpaniu środków zaskarżenia), ponieważ okoliczności te nie są przesłankami warunkującymi wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że każdy podmiot oznaczony w skardze jako organ, za pomocą którego jest wnoszona skarga, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Wyłączną zatem przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że uwzględnienie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. uzależnione jest od ustalenia, czy skarga, której dotyczy dany wniosek, jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) nie podziela wyżej wskazanego stanowiska sądu pierwszej instancji i tym samej dokonanej przez ten sąd w zaskarżonym postanowieniu oceny, że w związku z tym wniosek skarżącej podlegał odrzuceniu. W ocenie NSA możliwość wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. zachodzi również wówczas, gdy nieprzekazana sądowi w terminie skarga wszczyna sprawę nienależącą do właściwości sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 21 września 2023 r., sygn. akt II GZ 347/23; 17 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 309/22; 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OZ 524/12; publ. na stronie internetowej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że organ nie zastosował się do obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto WSA dwukrotnie wzywał organ do zajęcia stanowiska w kwestii wniosku strony o wymierzenie grzywny oraz nadesłania akt sprawy. W piśmie z 20 października 2022 r. organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny wskazując, że opóźnienie w przekazaniu skargi związane było z chorobą pracownika, który jako jedyny odpowiadał za prowadzenie spraw administracyjnych. W tych okolicznościach wniosek skarżącej winien być oceniony przez sąd w kontekście zaistnienia przesłanek do wymierzenia organowi kary z art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz w kontekście treści pisma organu z 20 października 2022 r. Z tych przyczyn – przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego – zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji należało uchylić. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku pełnomocnika skarżącej, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, NSA wskazuje, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.