II GZ 477/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3165/21 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 9 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3165/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez A. Sp. j. w M. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji wyjaśnił, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji spółka stwierdziła, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Brak wstrzymania wykonania decyzji będzie wiązał się z utratą płynności finansowej, koniecznością likwidacji działalności gospodarczej i zwolnieniem pracowników. Skarżąca zwróciła również uwagę na stany magazynowe leków, co w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do znacznej szkody po jej stronie. W piśmie z 9 czerwca 2021 r. skarżąca wskazała, że została pozbawiona dostępu do systemu teleinformatycznego, co w praktyce oznacza całkowity brak możliwości funkcjonowania apteki związany z koniecznością wycofania stanów magazynowych. Wyjaśniła również, że doznaje znacznej szkody związanej ze stratami sprzedażowymi, koniecznością utrzymania lokalu, zaplecza sprzętowego i personelu bez możliwości uzyskiwania przychodów oraz w związku ze stratami związanymi z niemożnością dokonywania zwrotów stanów magazynowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie omawianej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu stwierdził, że w oparciu o uzasadnienie wniosku, a także akta sprawy, jak również mając na uwadze wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania może zostać zastosowana, wniosek skarżącej jest zasadny. W ocenie Sądu I instancji, charakter sprawy przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem jej wykonanie spowoduje skutek prawnomaterialny w postaci wstrzymania działalności apteki. To z kolei oznacza dla skarżącej faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc zwolnienie zatrudnionych pracowników, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków, poniesienie szkód związanych z brakiem możliwości zwrotu stanów magazynowych i w efekcie zachwianie płynności finansowej. Sąd I instancji uznał, że wystarczające uprawdopodobnienie stanowi w tej kwestii wydanie decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie apteki. Zażalenie na to postanowienie wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając je w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że skarżąca w istocie nie uprawdopodobniła należycie przesłanek uzasadniających zastosowanie środka ochrony tymczasowej. Nie przestawiła żadnych dokumentów, mających obrazować jej sytuację majątkową, zaś ogólne twierdzenia o konieczności zamknięcia apteki i ewentualnego zaprzestania działalności nie są wystarczające od oceny kondycji finansowej skarżącej w świetle przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu - np. wyciągów z posiadanych przez siebie rachunków bankowych, stanu kas, zeznania o wysokości osiągniętego dochodu przez podatnika podatku dochodowego od osób fizycznych - świadczącego o jej stanie finansowym. Nie przedstawiła ponadto, jakie dochody przynosiła przedmiotowa apteka i nie wykazała, jaką pozycję na rynku obrotu produktami leczniczymi posiada. Organ podkreślił, że Sąd I instancji oparł się na okolicznościach o charakterze ogólnikowym i twierdzeniach wskazujących na typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie. Tymczasem, powołanie się na normalne następstwa wykonania decyzji administracyjnej nie daje podstaw do zastosowania środka ochrony w postaci wstrzymania jej wykonania. Taki tok rozumowania prowadzi bowiem do konstatacji, że w każdym przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ziszczają się przesłanki wstrzymania aktu. Jest to jednak stanowisko zbyt daleko idące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn niżej podanych. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, (...). Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest zatem związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana wykazać, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zadaniem sądu administracyjnego jest zaś te przesłanki ocenić, zarówno pod względem kompletności, jak i zasadności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyznać rację GIF składającemu zażalenie na postanowienie WSA o wstrzymaniu wykonania decyzji, że ocena wniosku skarżącej w tym przedmiocie nie została dokonana przez Sąd I instancji prawidłowo. WSA uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że skarżąca wykazała, że brak ochrony tymczasowej spowoduje faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc zwolnienie zatrudnionych pracowników, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków, poniesienie szkód związanych z brakiem możliwości zwrotu stanów magazynowych i w efekcie zachwianie płynności finansowej. Odnośnie tych okoliczności należy stwierdzić, że nie wymagały one wykazania niebezpieczeństwa ich wystąpienia we wniosku, gdyż są to oczywiste konsekwencje decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki. Nie ma wątpliwości, że decyzja taka sama w sobie wywołuje konieczność zaprzestania prowadzenia tego typu placówki, co wiąże się m.in. z brakiem możliwości sprzedaży leków i zakończeniem zatrudnienia personelu. Jeżeli zatem te okoliczności (i wyłącznie te) nie mogły stanowić o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nieprawidłowe było uznanie, że ich podniesienie, wykazanie, uprawdopodobnienie we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji było wystarczające do przyznania ochrony tymczasowej. Dalej, trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca odnośnie do decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki nie wprowadził odstępstwa od reguły – wyrażonej wprost w art. 61 § 1 p.p.s.a. - że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Ustawodawca nie przewidział też przesłanek wstrzymania tego typu decyzji według zasad innych niż określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. W Prawie farmaceutycznym wskazano jedynie przypadki w których przepis ten nie znajduje zastosowania. I tak, w myśl art. 108 ust. 4a do decyzji, o których mowa w ust. 4 (w tym do decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki), wydanych na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4a oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 nie stosuje się art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Ponieważ takiej podstawy prawnej wprost nie wskazano w zaskarżonej decyzji – zasadne było przeprowadzenie analizy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i zawartych w nim argumentów pod kątem spełnienia przesłanek ustanowionych art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że spółka w żaden sposób nie wykazała okoliczności, których rozważenie z punktu widzenia zastosowania ochrony tymczasowej, byłoby celowe. Przedstawiła jedynie twierdzenia natury ogólnej dotyczące negatywnych konsekwencji wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, którą prowadzi. Taka argumentacja nie powinna zostać uznana za skuteczną w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. W szczególności trzeba zwrócić uwagę na brak danych co do sytuacji finansowej skarżącej, które pozwoliłyby na dokonanie oceny wpływu wykonania decyzji na ocenę niebezpieczeństwa utraty przez nią płynności finansowej, której przecież dopiero konsekwencją jest podniesiona przez nią ewentualna redukcja zatrudnienia w prowadzonej aptece. Co więcej, skarżąca nie podała, ile osób zatrudnia w aptece. Nie wykazała, w jaki konkretnie sposób zagrożona miałaby być jej płynność finansowa, brak bowiem załączonych do wniosków dokumentów księgowych, a także ewentualnie dokumentów które mogłyby potwierdzać jej zobowiązania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem zarzuty GIF uznając, że dokonana przez Sąd I instancji ocena wniosku skarżącej była dowolna. Wbrew bowiem ustawowym przesłankom, Sąd ten przyznał ochronę tymczasową podmiotowi, który nie wykazał konkretnych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., a jedynie przytoczył gołosłowne twierdzenia dotyczące możliwych konsekwencji decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc postanowienie Sądu I instancji za wadliwe, a jednocześnie uznając, że okoliczności w zakresie postępowania wpadkowego z wniosku spółki o wstrzymanie wykonania decyzji nie budzą wątpliwości, ocenił ten wniosek uznając, że nie zasługuje on na uwzględnienie, z przyczyn o których była mowa powyżej. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.