II GZ 47/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 990/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi Spółki A na akt Starosty Nowotarskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Postanowieniem z 30 września 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 990/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), odmówił Spółce A (dalej zwanej "Skarżącą") wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu Starosty Nowotarskiego z [...] lipca 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na ul. [...] i ul. [...] w [...]. WSA wskazał, że Skarżąca zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, wskazując że realizacja założeń zatwierdzonej organizacji ruchu może z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością spowodować powstanie znaczących start finansowych po stronie Skarżącej. Skarżąca podniosła także, że wprowadzenie planowanych zakazów przyczyni się do utrudnień w ruchu turystycznym w [...], spowoduje ograniczenie możliwości prowadzenia przez Skarżącą działalności gospodarczej w należących do niej obiektach w dotychczasowy sposób, a tym samym pociągnie za sobą straty finansowe w jej majątku, tj. spowoduje u Skarżącej powstanie szkody. WSA stwierdził, że rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 ppsa sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń i okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Zdaniem WSA, Skarżąca nie uprawdopodobniła żadnej z ustawowych przesłanek mogących uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w rozpatrywanej sprawie. Do skargi nie zostały bowiem dołączone żadne analizy świadczące o istnieniu ryzyka realizacji wskazanych we wniosku twierdzeń. WSA stwierdził, że w skardze brak jest też wywodu o niebezpieczeństwie wyrządzenia Skarżącej - w następstwie wykonania aktu - znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uznał, że ogólnikowe sformułowanie wniosku nie zostało poparte żadnymi liczbami czy okolicznościami. WSA podniósł też, że obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie, że na skutek wykonania aktu grozi szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa wykonania tego typu aktu, bądź też, że do odwrócenia skutku wykonania zaskarżonego aktu nie wystarczy kolejna zmiana organizacji ruchu. Zdaniem WSA, tego rodzaju okoliczności nadzwyczajne nie wynikają z wniosku Skarżącej. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu - w części dotyczącej wprowadzenia zakazu wjazdu autobusów oraz pojazdów o całkowitej masie powyżej 10 ton na ulicę [...] oraz [...] w [...], ewentualnie wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości, bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 § 3 ppsa przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy Skarżąca wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący odmową wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu; 2) art. 133 § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 166 ppsa przez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu bez uwzględnienia całości akt sprawy, w tym skargi z 30 lipca 2020 r., podczas gdy wydając zaskarżone postanowienie WSA powinien uwzględnić także treść całości akt sprawy, w tym także i treści samej skargi i jej uzasadnienia, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła w szczególności, że w skardze zamieściła szczegółowe i obszerne wyjaśnienia, że jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym licznych nieruchomości położonych na terenie Miasta i Gminy [...], w których prowadzi działalność gospodarczą w branży hotelarskiej, tj. m.in. w Hotelu [...], Dworku [...] oraz [...] Hotel. Skarżąca przedłożyła także na te okoliczności wydruki ze stron internetowych z opisanych powyżej obiektów, z których wynika, jaką ofertą dysponują poszczególne obiekty. I tak: obiekt o nazwie Dworek [...] posiada w swojej ofercie m. in. noclegi oraz dostęp do obiektu gastronomiczne - kulturalnego /[...] Bar/; [...] Hotel posiada ofertę na wynajem pokoi, restaurację i bar, przestrzeń konferencyjną, pomieszczenia dla zorganizowania wesel i przyjęć, a Hotel [...] oferuje do wynajęcia pokoje, restaurację i bar, imprezy weselne. Zdaniem Skarżącej, wobec powyższego oczywiste jest, że w sytuacji braku możliwości dojazdu przez autokary pod opisane powyżej obiekty, Skarżąca nie będzie świadczyła opisanych powyżej usług i w tym zakresie poniesie szkodę, która dodatkowo będzie szkodą nieodwracalną w tym znaczeniu, że raz utracony dochód z prowadzonej przez skarżącego działalności nie zostanie odzyskany. W odpowiedzi na zażalenie Starosta Nowotarski wniósł o oddalenie tego środka odwoławczego w całości. Stwierdził w szczególności, że Skarżąca nie powołała konkretnych zdarzeń i okoliczności świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności jest uzasadnione, w tym pominęła fakt, że dojazd do obiektów wskazanych we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu może odbywać się przy wykorzystaniu pojazdów innych niż autobusy, jak również przy wykorzystaniu dojazdu od strony ul. [...] w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Natomiast obowiązkiem sądu jest odniesienie się do wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności w kontekście przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 ppsa. W zaskarżonym postanowieniu WSA nie wykonał swojego obowiązku w sposób należyty. W uzasadnieniu tego orzeczenia WSA zacytował stanowisko Skarżącej odnośnie do wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, zawarte na str. 12-13 skargi. Następnie WSA odniósł się do tegoż stanowiska, uznając je za ogólnikowe i lakoniczne. Stwierdził ponadto, że w skardze brak jest wywodu o niebezpieczeństwie wyrządzenia Skarżącej - w następstwie wykonania aktu - znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przyjmując powyższą ocenę, WSA pominął jednak pozostałą argumentację Skarżącej, która potencjalnie mogła być istotna z punktu widzenia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 ppsa. Zauważyć należy, że w skardze – oprócz fragmentu zacytowanego przez WSA – Skarżąca wskazała również lokalizacje czterech nieruchomości w [...], na których prowadzi działalność gospodarczą (przede wszystkim obiekty hotelowe) i które znajdują się w rejonie, dla którego Starosta Nowotarski zaskarżonym aktem zatwierdził stałą organizację ruchu, polegającą m.in. na zakazie wjazdu dla autokarów na określonych ulicach, przy których lub w sąsiedztwie których znajdują się liczne obiekty hotelowe (w tym te, w których działalność gospodarczą prowadzi Skarżąca). Skarżąca załączyła do skargi wydruki ze stron internetowych prowadzonych przez nią obiektów, wskazując m.in. że w obiektach tych prowadzi zarówno działalność hotelową, jak i restauracyjną, czy polegającą na organizacji imprez, w tym wesel. Skarżąca na s. 7 skargi podniosła, że część z zakazów wprowadzonych przez akt zatwierdzenia organizacji ruchu, w tym zakaz wjazdu autobusów na ul. [...] i ul. [...], uniemożliwi dowożenie turystów do obiektów, w których Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Dodała, że wprowadzenie opisanych powyżej zakazów przyczyni się do utrudnień w ruchu turystycznym, czym powoduje ograniczenie możliwości prowadzenia przez Skarżącą działalności gospodarczej w należących do niej obiektach w dotychczasowy sposób i zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem praw przysługujących Skarżącej względem tych nieruchomości, doprowadzi do obniżenia użyteczności tych obiektów, a w konsekwencji spowoduje znaczne straty finansowe w majątku Skarżącej. Skarżąca na s. 8 skargi wyraziła też stanowisko, że użyteczność należących do niej obiektów ulegnie znaczącemu pogorszeniu z uwagi na faktyczny brak możliwości dojazdu autobusami turystycznymi bezpośrednio pod nie. Z kolei na s. 12 skargi Skarżąca zwróciła uwagę na rolę przedmiotowych odcinków dróg w zapewnieniu odpowiedniego przewozu turystów do różnego rodzaju obiektów hotelowych i pensjonatowych (zarówno należących do niej, jak i do innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w [...]), stwierdzając że brak możliwości wjazdu autobusem na ul. [...] oraz ul. [...] oznacza dla licznych podmiotów ze [...] niemożność dowozu swoich klientów do miejsca świadczenia m.in. usług zakwaterowania, co – zdaniem Skarżącej – oznacza, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu nie jest zgodny z potrzebami społeczności lokalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak przytoczenia i odniesienia się przez WSA do wskazanych argumentów Skarżącej naruszył wynikający z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 166 ppsa obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia stanowisk stron oraz obowiązek wydania orzeczenia na podstawie akt sprawy. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak odniesienia się przez WSA do argumentów potencjalnie istotnych z punktu widzenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny prawidłowości stanowiska WSA o odmowie zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w szczególności pod kątem zarzutu wskazanego w zażaleniu Skarżącej. W takiej sytuacji odniesienie się do zarzutu, który kwestionuje stanowisko WSA o braku wystąpienia w sprawie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu Starosty Nowotarskiego, nie było możliwe z uwagi na konieczność zagwarantowania stronom realizacji zasady dwuinstancyjności. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, WSA przedstawi w uzasadnieniu orzeczenia wskazane w toku postępowania okoliczności, które - zdaniem wnioskodawcy - mają przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a następnie oceni, czy poszczególne z tych okoliczności uzasadniają uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Podczas tejże oceny WSA weźmie także pod rozwagę argumenty Starosty Nowotarskiego (zawarte m.in. w odpowiedzi na skargę i w odpowiedzi na zażalenie) odnoszące się i kwestionujące (pominięte uprzednio przez WSA) stanowisko Skarżącej w zakresie wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu, w tym odnoszące się do kwestii możliwości dojazdu autokarów do obiektów Skarżącej drogami innymi niż ul. [...] i ul. [...] w [...]. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest żadnym z orzeczeń wskazanych w art. 209 ppsa. PG