II GZ 454/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 6583/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 13 października 2023 r. nr DPK.WUP.6060.104.2023.11 w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do świadczenia usługi powszechnej postanawia: oddalić zażalenie

I. E. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 13 października 2023 r. nr DPK.WUP.6060.104.2023.11 w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2007 r. usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów i usług publicznych aparatów w wysokości 9 187,73 zł. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie skutkowało niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wpłaty dokonane na podstawie decyzji wymiarowych, Prezes UKE niezwłocznie przekaże [...]., która zostanie przysporzona kosztem przedsiębiorców wskazanych w decyzji z listy, w tym kosztem skarżącej a przysporzenie to będzie nosiło znamiona trudno odwracalnego skutku w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zarówno w sensie prawnym, jak i faktycznym. Skarżąca podniosła, że dla odzyskania środków finansowych niezbędne będzie uchylenie (stwierdzenie nieważności) zaskarżonej decyzji, w tym wcześniejsze przejście pełnego trybu skargowego. Skarżąca zwróciła uwagę również na kwestię szkody w postaci utraconych korzyści, które mogłaby uzyskać, gdyby nie została pozbawiona możliwości dysponowania środkami i skomplikowany charakter procedury odzyskania wyegzekwowanych przez organ środków. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6583/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 13 października 2023 r., w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do świadczenia usługi powszechnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., zatem wniosek o wstrzymanie wykonania nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja kwoty 9 187,73 zł może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej skarżącej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie jej twierdzenia, że wyegzekwowanie tej kwoty wywoła u niej znaczną szkodę. Sąd uznał, że powołane przez skarżącą okoliczności są zbyt ogólnikowe, pozbawione szerszego uzasadnienia i nie zawierają danych dotyczących np. uzyskiwanych przychodów, ponoszonych wydatków, dostępnych środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych czy też w kasie, jak również środków trwałych. Podsumowując, Sąd uznał, że samo przekonanie skarżącej, że zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do wskazywanej przez skarżącą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Sąd wskazał, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu. III. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, wobec faktu, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Względnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a to naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aby ocenić zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskutek egzekucji kwoty 9 187,73 zł wymaga się przedstawienia danych, dokumentów, aktualnej sytuacji finansowej, majątkowej skarżącej, podczas gdy kategoria trudnych do odwrócenia skutków ma charakter obiektywny i nie musi odnosić się wyłącznie do sytuacji majątkowej strony, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania Decyzji; 2. naruszenie art. 106 § 4 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że fakty powszechnie znane takie jak stopień inflacji czy terminy oczekiwania na rozpoznanie spraw przed WSA i NSA powinny zostać udowodnione przez skarżącego, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; 3. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA uzasadnienia, na jakiej podstawie uznał, że "możliwe praktyczne trudności w dochodzeniu zwrotu (...) świadczenia lub subiektywne wątpliwości prawne strony skarżącej co do trybu tego rodzaju dochodzenia’’ oraz "okoliczność utraty korzyści finansowych przez stroną skarżącą w związku z pozbawieniem jej możliwości korzystania (ze środków,) których siła nabywcza podlega obniżeniu na skutek narastającej lub wysokiej stopy inflacji nie mają znaczenia z punktu widzenia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., czego skutkiem było przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w postaci trudnych do odwrócenia skutków, zaś postanowienie w tym zakresie nie poddaje się kontroli instancyjnej co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez WSA. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum zażalenia. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną czy majątkową skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej. Zatem dokonanie ustalenia jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na wnioskującej spółce, jest niemożliwe. W ocenie NSA argumentacja skarżącej była ogólnikowa i pozbawiona konkretów i twierdzeń, które by szczegółowo zobrazowały jej sytuację majątkową, w tym zdolność płatniczą oraz skutki, jakie wywołać mogłoby wykonanie decyzji i nieudzielenie skarżącej ochrony tymczasowej. W ocenie NSA, nie występują w sprawie także żadne inne szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku. Nie są bowiem nimi przywołane przez stronę czynniki takie jak czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy przed sądami administracyjnymi oraz wskaźnik inflacji. Należy podkreślić, że wskazywane okoliczności, bez należytego uwiarygodnienia ich wpływu na sytuację wnioskującej, nie mogą same w sobie być uznane za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. Brak dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby sytuację ekonomiczną skarżącej w okresie wnoszenia analizowanego żądania, uniemożliwił Sądowi zbadanie wpływu wskazanych wyżej okoliczności – w tym inflacji – na zdolność finansową spółki i jej możliwości płatnicze oraz pogorszenie w stopniu znacznym jej sytuacji. NSA nie kwestionuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista aktualna sytuacja finansowa, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. na skutek wyegzekwowania z jej majątku kwoty należnego zobowiązania. NSA zwraca uwagę, że zaprezentowana w zażaleniu argumentacja skarżącej, mająca wspierać wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej i wykazać wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji, została oparta na hipotezach i przewidywaniach, bez udokumentowania, a przez to uwiarygodnienia rzeczywiście mogących zaistnieć okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z powodu niespełnienia powyżej wskazanych warunków, złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Jak wywiedziono, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji obciąża skarżącą i sprowadza się do przekonującego uzasadnienia, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej, a zatem nie wykonała ciążącego na niej obowiązku wykazania, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania ma obowiązek rozstrzygnięcia o jego zasadności na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, prawidłowo wywiązując się z nałożonych obowiązków, przeanalizował akta sprawy, uznając w efekcie, że informacje przedstawione przez skarżącą są niewystarczające do oceny jej sytuacji majątkowej. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą, że WSA, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.