II GZ 450/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6419/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 6 października 2023 r. nr DPK.WUP.6060.123.2023.7 w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do świadczenia usługi powszechnej postanawia: oddalić zażalenie.

I. M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, z zachowaniem trybu i terminu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia 6 października 2023 r. nr DPK.WUP.6060.123.2023.7, którą ustalono dla niej kwotę 706 001,32 zł, jako kwotę udziału w pokryciu dopłaty 2007.2. (pkt 1) i której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że wobec nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, oraz konieczności stwierdzenia jej nieważności, wstrzymanie jej natychmiastowego wykonania jest w niniejszej sprawie niezbędne. Natomiast ewentualne wykonanie decyzji spowoduje u skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bowiem egzekucja kwoty [...] zł spowoduje "niewątpliwie sama w sobie znaczną szkodę". Na potwierdzenie skarżąca wskazała, że ww. kwota stanowi ok. 5,23% całego rocznego zysku, który uzyskała za 2022 r. zgodnie z załączonym do skargi jednostkowym sprawozdaniem z całkowitych dochodów za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. wykazujące zysk netto w kwocie [...] zł. Ponadto, skarżąca wskazała, że ewentualne odzyskanie przez skarżącą wyegzekwowanej szkody wymagać będzie pełnego trybu skargowego związanego z rozpoznaniem sprawy, co już samo w sobie wskazuje na trudny do odwrócenia skutek zarówno w sensie prawnym jak i faktycznym. Skarżąca zwróciła również uwagę na brak przepisów regulujących ewentualny zwrot wyegzekwowanego świadczenia na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz na szkodę w postaci utraconych korzyści i spadku wartości nabywczej kwot nominalnych, co świadczy o trudnych do odwrócenia skutkach. Do wniosku skarżąca załączyła stronę szóstą sprawozdania finansowego skarżącej za 2022 r. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 kwietnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 6419/23, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na kondycję finansową skarżącej, jednakże wpływ ten nie jest równoznaczny z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, czy też wyrządzeniem znacznej szkody. Warunkiem wydania postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej jest bowiem wykazanie przez stronę okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo złożenie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Skarżąca winna więc wykazać, że w jej konkretnej sytuacji majątkowej uiszczenie kwoty udziału w pokryciu dopłaty wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała, że zachodzą okoliczności potwierdzające wystąpienie przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w postaci możliwości przeprowadzenia egzekucji co do ustalonej kwoty udziału. WSA wskazał, że skarżąca na potwierdzenie swojej aktualnej sytuacji finansowej przedstawiła wybiórczą dokumentację źródłową w postaci jednej strony (strony 6) ze sprawozdania finansowego za rok 2022. Z tego względu Sąd pierwszej instancji został pozbawiony możliwości oceny czy uiszczenie przez skarżącą udziału w pokryciu dopłaty za 2007 r. może rzeczywiście spowodować nieodwracalne skutki czy groźbę wyrządzenia jej znacznej szkody. Natomiast już z samej analizy jednostkowego sprawozdania z całkowitych dochodów sporządzonego za 2022 r., stanowiącego stronę 6. sprawozdania finansowego (k. 119 akt sądowych), wynika, że za 2022 rok skarżąca uzyskała przychody ze sprzedaży w wysokości [...] złotych, a za rok 2022 r. – w wysokości [...] złotych, zaś jej zysk netto za rok obrotowy 2021 wynosił [....] złotych, a za rok 2022 – [....] złotych. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą miarodajną dla oceny ich zdolności płatniczych nie jest kategoria "dochodu" (rozumianego jako nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania), lecz "przychodu". Istnieją bowiem legalne instrumenty podatkowe pozwalające na równoważenie kosztów i przychodów, tak by w końcowym rozliczeniu obciążenie podatkowe zminimalizować, czy też w ogóle je wyeliminować. Do instrumentów takich należą choćby zwolnienia podatkowe, ponoszone wydatki stanowiące koszty uzyskania przychodów, amortyzacja majątku trwałego, itp. Istotne jest zatem, że skarżąca uzyskuje przychody z działalności gospodarczej, które kształtowały się i nadal kształtują się na bardzo wysokim poziomie oraz nie wykazuje strat, a podwaja zyski. Powyższe już nie pozwala na ocenę, że skarżąca uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji (zobowiązującej do udziału w poryciu dopłaty za 2007 r. w wysokości [...] zł) może spowodować wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody czy nieodwracalnych skutków dla skarżącej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena zasadności wniosku wymaga dysponowania aktualnymi i pełnymi danymi o stanie majątkowym skarżącej. Zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla jej majątku, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki, musi się bowiem odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o jej sytuacji majątkowej, w tym w szczególności o wysokości uzyskiwanych przychodów, posiadanych oszczędnościach, czy ponoszonych wydatkach. Natomiast przedstawienie przez skarżącą wybiórczej dokumentacji dotyczącej jej sytuacji finansowej pozbawiło Sąd możliwości pełnej oceny czy wykonanie zaskarżonej decyzji będzie stanowiło "znaczne" uszczuplenie majątkowe dla skarżącej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, by wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowało dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy groźbę wystąpienia znacznej szkody. Wskazać przy tym należy, iż konieczność partycypacji w kwocie dopłaty powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, który nie jest jednak pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. III. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: i. zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków powinno zostać wykazane dokumentami źródłowymi i nie może wynikać np. z okoliczności notoryjnych czy dokonywanej przez Organ wykładni przepisów prawa; 2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i : i. błędne przyjęcie, że konieczność uiszczenia dopłaty w kwocie [...] zł, co jest równowartością ok 5,23% całego rocznego zysku skarżącej za rok 2022, nie będzie stanowić o znacznej szkodzie skarżącej; ii. ii. błędne przyjęcie, że skarżąca podnosiła, że "zasadność skargi sama w sobie uzasadnia wstrzymanie zaskarżonej decyzji", podczas w rzeczywistości skarżąca wskazuje nie na zasadność skargi, ale na związany charakter decyzji, który w praktyce wymagać będzie wcześniejszego wzruszenia decyzji dot. listy, zanim sama decyzja będzie mogła zostać uchylona/unieważniona, co dopiero otworzy drogę do dochodzenia zwrotu dopłaty od podmiotu trzeciego jakim jest OPL – a zatem niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże się z koniecznością przeprowadzenia kilku długotrwałych postępowań. 3. naruszenie art. 106 § 4 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że fakty powszechnie znane takie jak stopień inflacji czy terminy oczekiwania na rozpoznanie spraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym powinny zostać udowodnione przez skarżącą, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; 4. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania Decyzji w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając kolejne zażalenie strony skarżącej na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty, podtrzymuje oceny prawne wyrażone na tle analogicznych stanów faktycznych w postanowieniach z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II GZ 329/23, oraz z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GZ 429/23, stwierdzając, że kontrolowane orzeczenie odpowiada prawu. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów art. 61 § 3, art. 106 § 4 w zw. z art. 61 § 3, art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ponadto wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. Skarżąca powołała się ogólnie na okoliczności związane z: rażącą wadliwością zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; wysokością możliwej szkody, jaka może powstać w wyniku egzekucji administracyjnej znacznej kwoty (tym razem kwoty [...] zł, stanowiącej – jak podano we wniosku – ok. 5,23 % rocznego zysku skarżącej za rok 2022), trudnościami w eliminacji wadliwych decyzji jako warunku odzyskania środków uiszczonych lub wyegzekwowanych na podstawie decyzji ustalającej kwotę udziału w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, dalej: u.p.t.); wątpliwościami prawnymi co do trybu ewentualnego zwrotu środków ściągniętych przymusowo lub wpłaconych dobrowolnie na podstawie zaskarżonej decyzji na wyodrębniony rachunek UKE i przekazanych następnie przedsiębiorcy wyznaczonemu (art. 99 ust. 1 i 3 u.p.t.); powstaniem szkody w postaci "utraconych korzyści", które spółka mogłaby uzyskać, gdyby nie została pozbawiona możliwości dysponowania środkami ustalonymi w zaskarżonej decyzji; spadkiem siły nabywczej kwot nominalnych w związku z wysoką stopą inflacji. Powyższe okoliczności, co po raz kolejny podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, samoistnie nie stanowią wystarczająco precyzyjnej, weryfikowalnej oraz materialnie adekwatnej konkretyzacji przesłanek uwzględnienia wniosku, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sama możliwość uwzględnienia skargi nie może być uznana za okoliczność relewantną w świetle przesłanek określonych w powyższym przepisie. Również wysokość świadczenia pieniężnego podlegającego dobrowolnemu lub przymusowemu wykonaniu sama w sobie nie przesądza o możliwości uwzględnienia wniosku, nawet jeśli uiszczenie lub ściągnięcie należnych kwot może doprowadzić do określonych trudności lub zakłóceń w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dopiero wykazanie realnego niebezpieczeństwa powstania nieodwracalnych skutków w sferze prawnej lub faktycznej (np. likwidacja podmiotu lub zaistnienie przesłanek do ogłoszenia jego upadłości) może stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku. Trzeba ponadto pamiętać, że powstanie szkody majątkowej lub finansowej w wyniku wykonania zaskarżonego aktu jest co do zasady okolicznością odwracalną, albowiem istnieją prawne instytucje restytucji stanu pierwotnego lub rekompensaty tego rodzaju szkód. W ocenie NSA, nie zasługuje zatem na uwzględnienie stanowisko kwestionujące zasadność oceny Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że skoro skarżąca nie wykazała zaistnienia wyjątkowych okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub powstania stanu nieodwracalnego. Dokonując pewnego uogólnienia twierdzeń Sądu a quo, należałoby – w ramach uzupełnienia – dodać, że strona skarżąca nie wykazała za pomocą odpowiednich dokumentów (w tym wyciągów z ksiąg rachunkowych lub podatkowych), jak przedstawia się jej aktualna sytuacja majątkowa i finansowa (w tym wysokość dochodów i wydatków, stan oszczędności lub rezerw finansowych) oraz jakie elementy tej sytuacji, w jaki sposób i w jakim zakresie świadczą, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA, za bezzasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest bowiem zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy. Za pozbawiony podstaw uznać również należy pogląd, że możliwe praktyczne trudności w dochodzeniu zwrotu lub rekompensaty uiszczonego lub wyegzekwowanego na podstawie wzruszonego aktu świadczenia lub subiektywne wątpliwości prawne strony skarżącej co do trybu tego rodzaju dochodzenia mogą być ocenione jako realizujące ustawowe przesłanki uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie jest także samoistnie istotna w świetle przesłanek materialnych z art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczność utraty korzyści finansowych przez skarżącą w związku z pozbawieniem jej możliwości korzystania z podlegających uiszczeniu lub ściągnięciu na podstawie zaskarżonej decyzji środków pieniężnych, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.p.t. i których siła nabywcza podlega obniżeniu na skutek narastającej lub wysokiej stopy inflacji, przez co późniejszy zwrot środków nie będzie w stanie zrekompensować utraty ich wartości. Zagadnienie to może bowiem podlegać rozważeniu dopiero na drodze ewentualnego postępowania procesowego przed sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.