II GZ 435/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. sp. z o.o. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3713/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmówił A. Spółce z o.o. w G. wstrzymania wykonania objętej skargą tej spółki decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2021 r., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd wskazał, że w wywiedzionej przez spółkę skardze na wymienioną decyzję zawarty został wniosek o wstrzymanie w całości wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku wskazano na konieczność zamknięcia apteki, tj. zaprzestania wykonywania w niej działalności gospodarczej, co będzie skutkowało wysokimi stratami finansowymi. Podniesiono również, że wykonanie zaskarżonej decyzji sprowadzi także realne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci likwidacji apteki, która będzie nieodwracalna, bowiem w obecnym stanie prawnym w miejscu zlikwidowanej apteki nie otworzy się żadna nowa apteka, z uwagi na przeszkody geograficzne i demograficzne uzyskania zezwolenia. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podniósł, że żądaniem strony została objęta decyzja, którą stwierdzono wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. WSA podkreślił, że decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, dalej: p.f.), który ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony, gdyż skarżąca żąda wstrzymania wykonania aktu, który w istocie nie nadaje się do wykonania (nie posiada cech wykonalności w rozumieniu art. 61 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Skarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i tym samym nie rodzi po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wobec braku cech wykonalności skarżonej decyzji, wniosek o wstrzymanie jej wykonania – pomimo obszernego uzasadnienia i załączonej do niego dokumentacji – nie mógł zostać uwzględniony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie zażalenia przez Sąd I instancji na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. jako oczywiście uzasadnionego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą niedopuszczalne jest wstrzymanie wykonalności decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, podczas gdy decyzje deklaratoryjne mają niejednolity charakter i stosując art. 61 § 3 p.p.s.a. należy uwzględniać następstwa prawne decyzji, a takim następstwem na gruncie niniejszej sprawy jest konieczność zamknięcia apteki. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że o wykonalności decyzji nie przesądza jej konstytutywny bądź deklaratoryjny charakter, ale skutki prawne jakie ta decyzja pociąga za sobą. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji o charakterze deklaratoryjnym, należy więc zważyć na niejednolity charakter tych decyzji i ustalić czy w danym stanie faktycznym decyzja jest wykonalna i czy rodzi trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem wnoszącego zażalenie, przedmiotowa decyzja jest wykonalna, bowiem do momentu jej wydania przedsiębiorca ma prawo prowadzić aptekę pomimo tego, że przesłanki wygaśnięcia zaistniały w przeszłości. Dopiero doręczenie ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia powoduje, że należy natychmiast zaprzestać prowadzenia apteki. Wykonalność tej decyzji polega zatem na zamknięciu apteki, którą można było dotąd prowadzić zgodnie z prawem. Reasumując wnoszący zażalenie stwierdził, że skarżona decyzja jest wykonalna i została wykonana przez Skarżącego, bowiem z chwilą doręczenia decyzji doszło do zamknięcia apteki. Decyzja ta jednocześnie rodzi trudne do odwrócenia skutki, bowiem nie da się utrzymywać zamkniętej apteki, która generuje koszty, lecz nie generuje przychodów. Redukcja zasadniczych kosztów oznacza utratę prawa do lokalu oraz zwolnienie personelu, co z kolei uniemożliwi Skarżącemu otwarcie tej apteki po ewentualnym uwzględnieniu skargi. Stanowisko w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wyraził w przedmiotowej sprawie również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2022 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego przez spółkę postanowienia w całości oraz o rozpoznanie zażalenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu pisma Rzecznik stwierdził, że przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, co jednak nie przesądza automatycznie, iż w tym przypadku niemożliwe jest zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem Rzecznika, jedynymi przesłankami, które winny być rozpatrywane przez Sąd w przedmiotowej kwestii, są przesłanki wskazane wprost w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem nie podważa prawidłowości oceny żądania wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydanej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, przede wszystkim zaś prawidłowości oceny charakteru tejże decyzji w aspekcie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. Mając na uwadze zarówno treść motywów objętego zażaleniem postanowienia, jak i zarzutu podniesionego w treści zażalenia, stwierdzić należy, że kluczowym dla oceny trafności orzeczenia Sądu I instancji jest kwestia charakteru decyzji objętej skargą. Sporna decyzja za przedmiot rozstrzygnięcia miała stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Jak wynika z art. 104 ust. 2 p.f. stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia następuje w drodze decyzji organu, który ją wydał. Na kanwie tego przepisu, w literaturze przedmiotu wskazuje się, że art. 104 wymienia sytuacje, w których dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Do wygaśnięcia zezwolenia dochodzi z mocy prawa (automatycznie) w chwili ziszczenia się jednej z przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 1 prawa farmaceutycznego. Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 2, ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia (w: Olszewski Wojciech L. (red.), Prawo farmaceutyczne. Komentarz, Opublikowano: WK 2016). Słusznie wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że: "zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i tym samym nie rodzi po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji.". Konsekwencją tej niewadliwej wykładni art. 104 ust. 2 p.f. i określenia rodzaju decyzji objętej skargą, była również niewadliwa ocena wniosku strony w aspekcie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., przewidując możliwość wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania, odnosi się do aktów lub czynności cechujących się przymiotem wykonalności (posiadających cechy wykonalności). Zaskarżona decyzja, jak już wskazano, przymiotu tego nie posiada, gdyż wyłącznie potwierdza zaistniały stan prawny, a więc że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia. Powyższe czyni niezasadnym zarzut oraz argumentację przedstawioną w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska wyrażonego w piśmie procesowym Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, albowiem omówiony stan prawny sprawy usuwał Sądowi I instancji możliwość dokonania oceny wniosku skarżącej spółki przez pryzmat przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.