II GZ 47/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1509/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. Z. sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2021 r., uwzględnił wniosek M. Z. sp. z o.o. w L. o wstrzymanie wykonania objętej skargą tej spółki decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji wskazał, że skardze na wymienioną decyzję Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania podnosząc, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Wykonanie decyzji wiązać się będzie z koniecznością zwolnienia zatrudnionych w aptece sześciu pracowników. Rozwiązanie umów o pracę spowoduje zaś konieczność zwrotu dofinansowania z PFR. Skarżąca wskazała również na stałe koszty utrzymania działalności gospodarczej wynoszące ok. 50.000 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do jej niewypłacalności i upadłości Spółki. Do wniosku dołączono szereg dokumentów, m.in. potwierdzenie kosztów prowadzenia apteki i umowę dzierżawy lokalu, umowy o pracę z pracownikami, faktury związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Pismem z dnia 7 maja 2021 r. skarżąca uzupełniła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powołując się m.in. na straty w kwocie 158.458,19 zł. Sąd I instancji przywołując art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że charakter przedmiotowej sprawy przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż jej wykonanie spowoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności apteki - cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie. To z kolei oznacza dla skarżącej faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc zwolnienie zatrudnionych pracowników, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków i w efekcie zachwianie płynności finansowej. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niewątpliwie odpływ klientów do innych aptek, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu I instancji wystarczającym uprawdopodobnieniem było wydanie decyzji ostatecznej cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki Spółki oraz dołączone do wniosku dokumenty. Główny Inspektor Farmaceutyczny, zażaleniem zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, co również słusznie stwierdził Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 108 ust. 4a Prawa farmaceutycznego, wyłączająca możliwość zastosowania instytucji ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem objęte skargą rozstrzygnięcie organu oparte było o art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne. Stwierdzić również należy, że motywy objętego zażaleniem postanowienia nie spełniają wymogu z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Sąd I instancji szeroko powołując się na wymogi stawiane wnioskodawcy przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz linię orzeczniczą sądów administracyjnych w sprawach ochrony tymczasowej podmiotów, którym cofnięto zezwolenia na prowadzenie aptek lakonicznie odniósł się do przedłożonego przez wnioskodawczynię materiału dowodowego, który podlegał jako element składowy wniosku ocenie sądu rozpoznającego żądanie, i której to ocenie powinien dać jasny i szeroki wyraz w części merytorycznej uzasadnienia. Tymczasem Sąd I instancji pobieżnie wskazał na podniesione przez stronę kwestie konieczności zwolnienia pracowników apteki w związku z wykonaniem objętej skargą decyzji oraz utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków i w efekcie zachwianie płynności finansowej, a także odpływu klientów do innych aptek, jako okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji pominął przy tym równie istotną kwestię realnej kondycji finansowej spółki, która niewątpliwie, w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. powinna zostać poddana analizie i ocenie w aspekcie przesłanek warunkujących zastosowanie powołanego przepisu. Jedyną wzmianką w zakresie sytuacji finansowej skarżącej, jaką poczynił Sąd I instancji było wskazane, w części opisowej uzasadnienia, na poniesioną przez skarżącą stratę jaką ta przedstawiła w ramach uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd I instancji nie pochylił się przy tym nad pozostałymi dokumentami finansowymi, jakie przedłożyła strona, które to miały obrazować jej stan gospodarczy. Wymienione braki uzasadnienia postanowienie Sądu I instancji, jakkolwiek istotne nie czynią zaskarżonego orzeczenia niezgodnego z prawem. Zasadnym jest bowiem wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r., gdyż skarżąca wykazała, że niezastosowanie w stosunku do niej ochrony tymczasowej może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Na kanwie przedmiotowej sprawy szczególną uwagę zwrócić należy na pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji utratę przez stronę jedynego źródła utrzymania, stanowi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I GSK 1148/13). Przedstawione przez wnioskodawczynię argumenty wraz z dokumentami na ich poparcie wskazują, że w istocie wykonanie decyzji może spowodować wystąpienie obu opisanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z przedłożonego zestawienia wyników finansowych za rok 2020 (k: 48 akt sprawy) apteka "Z." uzyskała przychód w wysokości 583.587,83 zł. Z załączonego do odpowiedzi na zażalenie sprawozdania finansowego (k: 110-112 akt sprawy) zysk spółki w 2022 r. wyniósł 55.838,91 zaś na wrześnie 2021 r. zysk ten wynosił już -467.662,55 zł. Z bilansu spółki za ten sam okres wynikało natomiast, że aktywa i pasywa skarżącej osiągnęły tą samą wartość – 3.675.860,91 zł. Spółka wykazała ponoszone w bieżącym utrzymaniu apteki koszty związane z zatrudnionymi pracownikami – ich wynagrodzenia za pracę oraz składki na ubezpieczenia wynikające z umów; koszty obsługi informatycznej; koszty obsługi płatności elektronicznych; czynsz z tytułu najmu lokalu w którym prowadzona jest apteka "Z."; koszty obsługi księgowej; koszty usług mobilnych i przesyłu Internetu; obciążenie związane ze spłatą kredytu obrotowego (k: 23 – 47 akt sprawy). Strona wskazał również na kwestę finansową związaną ze stanem magazynu apteki (k: 22 akt sprawy). Z danych wynikających z powołanych dokumentów wynika, że spółka miesięcznie obciążana jest wydatkami z nich wynikającymi w wysokości około 85.000 zł. Zauważyć przy tym należy, na co wskazuje organ w motywach zażalenia, że znaczna część tychże kosztów związana jest z prowadzeniem przez spółkę dwóch innych poza wymienioną aptek. Nie mniej jak wnika z twierdzenia strony znajdującego potwierdzenie w przedłożony przez stronę porównaniu finansowym aptek, apteka "Z." generuje 70 % obrotu spółki, która co wynika z rachunku zysków i strat z dnia 30 kwietnia 2021 r., w pierwszym kwartale 2021 roku poniosła straty w wysokości 158.458,19 zł. Zestawienie powyższych danych wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji, a więc de facto zaprzestanie prowadzenia działalności w aptece "Z.", wywoła negatywne i daleko idące skutki finansowe dla spółki, która w przypadku konieczność redukcji kosztów poprzez redukcję zatrudnionych pracowników liczyć się będzie musiała z konsekwencjami niewywiązania się z zobowiązania nałożonego na spółkę w związku z udzieloną jej subwencją (k: 40 akt sprawy). Powyższe czyniło zasadnym uwzględnienie wniosku skarżącej spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w z w. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.