II GZ 399/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 988/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.N. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2026 r. nr KOC/7467/Dr/25 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 czerwca 2026 r. (sygn. akt VI SA/Wa 988/26) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.N. (dalej przywoływany jako" "Skarżący", "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2026 r. nr KOC/7467/Dr/25 w przedmiocie kary pieniężnej. W treści uzasadnienia WSA wskazał, że Skarżący stwierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi grozi wyrządzeniem Skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Skarżącego kara pieniężna została wymierzona w wysokości 43.646,70 zł i jako należność publicznoprawna może być dochodzona w drodze egzekucji administracyjnej, co realnie oznacza ryzyko zajęcia rachunku bankowego, blokady środków obrotowych oraz obciążenia dodatkowymi kosztami egzekucyjnymi i odsetkami. Dla Skarżącego, prowadzącego bieżącą działalność gospodarczą, przymusowe ściągnięcie tej kwoty może zachwiać płynnością finansową, utrudnić regulowanie bieżących zobowiązań (czynsz, dostawcy, wynagrodzenia), a w konsekwencji doprowadzić do ograniczenia lub wstrzymania działalności. W ocenie Skarżącego skutki te mają charakter jakościowo trudny do odwrócenia, nawet w razie późniejszego uwzględnienia skargi restytucja nie usuwa w pełni konsekwencji egzekucji (utrata płynności, przerwanie ciągłości działalności, koszty i następstwa kontraktowe). Wniosek służy zatem zabezpieczeniu skuteczności kontroli sądowoadministracyjnej i utrzymaniu istniejącego stanu do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Skarżący podkreślił, że uprawdopodabnia wskazane ryzyko poprzez samą, znaczną wysokość nałożonej kary pieniężnej oraz jej bezpośredni, destrukcyjny wpływ na realia prowadzenia jego działalności gospodarczej. Wysokość kary, w zestawieniu z bieżącą sytuacją finansową przedsiębiorstwa czyni realnym scenariusz utraty płynności i niemożności kontynuowania działalności. Ponadto Skarżący nadmienił, że w dalszym ciągu prowadzi przedmiotowy kiosk, który to stanowi działalność o niedużej skali. Niewstrzymanie wykonania decyzji może poskutkować zainicjowaniem w stosunku do Skarżącego egzekucji administracyjnej opiewającej na kwotę, która to pozostaje rażąco wygórowana w stosunku do faktycznych rozmiarów prowadzonej przez niego działalności. Oprócz tego, zdaniem Skarżącego wniosek ten pozostaje szczególnie uzasadniony także w świetle kwestii, o których wielokrotnie sygnalizowano we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, a mianowicie - znikomego charakteru naruszenia oraz dobrowolnego zaprzestania naruszania prawa i przywrócenia przez Skarżącego stanu zgodnego z prawem. Skarżący wyjaśnił, że swoją postawą wykazał wolę dalszego prowadzenia działalności gospodarczej z poszanowaniem regulacji administracyjnych i podporządkowaniem się do wszelkich obowiązujących norm. Wobec powyższego WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie Skarżący nie przedstawił wystarczających argumentów przemawiających za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku. Brak jest należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Skarżący na poparcie swoich twierdzeń zawartych w treści wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie załączył do niego żadnej dokumentacji, która odnosiłaby się w szczególności do obecnej sytuacji finansowej Skarżącego. 2. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji zmiany wstrzymanie w całości wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 stycznia 2026 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez: 1) niezasadne przyjęcie standardu zbliżonego do pełnego udowodnienia, podczas gdy przepis wymaga jedynie uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, 2) błędne uznanie, że argumentacja Skarżącego miała charakter wyłącznie ogólny, podczas gdy odnosiła się do konkretnej sankcji pieniężnej w kwocie 43.646,70 zł, możliwości jej wyegzekwowania w drodze egzekucji administracyjnej oraz niewielkiej skali nadal prowadzonej działalności gospodarczej, 3) pominięcie, że w realiach niniejszej sprawy niebezpieczeństwo szkody i skutków trudnych do odwrócenia nie sprowadza się do samego obowiązku zapłaty świadczenia pieniężnego, lecz obejmuje ryzyko utraty płynności finansowej, zakłócenia ciągłości działalności oraz poniesienia dodatkowych kosztów egzekucyjnych • co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem poskutkowało wydaniem orzeczenia, którego treść grozi bezpośrednio interesom majątkowym Skarżącego, nie uwzględnia interesu prawnego i faktycznego Skarżącego i cechuje się nadmiernym rygoryzmem w kontekście oceny Stopnia uprawdopodobnienia przesłanek zasadności wstrzymania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 3. zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. 4. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). 5. Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19, powoływane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne w Internecie w CBOIS). Strona powinna przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). 6. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż Skarżący nie przedstawił okoliczności dotyczących sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej, aby można było ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie zgłoszonych twierdzeń, a zatem dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na Skarżącego (tj. czy wykonanie decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki i/lub znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.), okazało się niemożliwe. Oznacza to, że pozytywna ocena gołosłownego w istocie wniosku, była wykluczona. 7. Zażalenie nie pozwala na podważenie prawidłowej oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Trudno bowiem uznać, aby wskazane w zażaleniu nieudokumentowane okoliczności, stanowiły uprawdopodobnienie wystąpienia w sprawie skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto argumentacja podnoszona przez Skarżącego w zażaleniu jest potencjalna i hipotetyczna, co z resztą Strona w tymże zażaleniu zaznacza. 8. Należy również zauważyć, że każde wykonanie decyzji dotyczącej należności pieniężnych jest uciążliwe i stanowi uszczerbek w budżecie jej adresata, jednak nie oznacza to automatycznie, że zapłata należności, także w trybie egzekucyjnym, będzie za każdym razem powodować powstanie po stronie podmiotu wnoszącego skargę znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sama dolegliwość, czy wysokość ciążącego na danym podmiocie zobowiązania nie stanowi wystarczającej przesłanki do skorzystania z instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Konieczność zapłaty egzekwowanego świadczenia i związane z tym uszczuplenie majątku dłużnika są zwykłym następstwem takiej decyzji. Poza tym ewentualna szkoda powstała z tytułu wykonania świadczenia publicznoprawnego ma charakter restytucyjny, ponieważ wiąże się ze świadczeniem pieniężnym, które ze swej natury jest świadczeniem odwracalnym. Oznacza to, że w razie ewentualnego prawomocnego uwzględnienia skargi, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, jeśli strona poniesie szkodę z powodu niezgodnego z prawem działania organu, ma roszczenie o jej naprawienie. 9. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że kwota zobowiązań finansowych Skarżącego jest znaczna, to jednak fakt ten automatycznie nie może prowadzić do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. W dalszym ciągu, aby zastosować w sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. trzeba wziąć pod uwagę, jak wskazano powyżej, aktualną sytuację finansową Strony. Z kolei brak przedstawienia przez Skarżącego swoje rzeczywistej sytuacji finansowej i rodzinnej, musi prowadzić do wniosku, że warunki wskazane w ww. przepisie nie zostały spełnione. 10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. .