II GZ 347/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Rady Izby Notarialnej w Katowicach na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2023 r., sygn. akt III SO/GI 9/23 o wymierzeniu grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie z wniosku P.J. o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w Katowicach grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 19 czerwca 2023 r., sygn. akt III SO/Gl 9/23, działając na wniosek P.J., wymierzył Radzie Izby Notarialnej grzywnę w wysokości 5000 zł oraz zasądził od Rady Izby Notarialnej (dalej: organ) na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący pismem z 18 kwietnia 2023 r. zwrócił się do WSA z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. W ocenie WSA w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie nie ma wątpliwości, że organ – pomimo stosownego pouczenia zawartego w wezwaniu sądu z 13 stycznia 2023 r. – nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i nie przekazał sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni. Organ przekazał akta do sądu dopiero po trzech miesiącach. WSA uznał, że było to istotne opóźnienie, zarówno z uwagi na trzykrotne przekroczenie wyznaczonego ustawą terminu, jak i dlatego, że wnioskodawca kwestionował w skardze uchwałę Rady wyznaczającą termin jego wizytacji na 27 czerwca 2023 r. W zażaleniu Rada Izby Notarialnej zaskarżyła postanowienie WSA w całości i wniosła o jego uchylenie w całości. W oparciu o art. 174 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą, wybiórczą ocenę materiału procesowego, tj. pominięcie brzmienia pisma WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt DK/Gl 3/23 i błędnego zinterpretowania wyjaśnień zawartych w piśmie Prezesa Rady Izby Notarialnej z 24 maja 2023 r. W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o jego odrzucenie, podnosząc, że pełnomocnik, który podpisał i wniósł zażalenie w imieniu organu, nie został prawidłowo umocowany, przez co organ nie wniósł zażalenia w ustawowym terminie. W piśmie procesowym z 15 września 2023 r. organ podtrzymał zarzuty i wnioski zażalenia oraz wskazał na właściwe umocowanie pełnomocnika, który je sporządził i w ustawowym terminie wniósł do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest prowadzone w odrębnej sprawie niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, LEX nr 1400818). Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przepisu tego wprost wynika, że w postępowaniu z wniosku o wymierzenie grzywny sąd ocenia wyłącznie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. czy organ przekazał w terminie skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W postępowaniu tym sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do ustalania czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., czy wniesiona skarga jest dopuszczalna (np. została wniesiona w terminie i po wyczerpaniu środków zaskarżenia), ponieważ okoliczności te nie są przesłankami warunkującymi wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że każdy podmiot oznaczony w skardze jako organ, za pomocą którego jest wnoszona skarga, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Wyłączną zatem przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że nie ma wątpliwości, że organ nie zastosował się do wyżej opisanych obowiązków. Pouczenie Rady o tym obowiązku zostało zawarte w skierowanym do niej wezwaniu z 13 stycznia 2023 r. Rada nie przekazała sądowi skargi z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie 30 dni, lecz uczyniła to po trzech miesiącach. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) podziela dokonaną przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu ocenę, że tak istotne przekroczenie terminu przewidzianego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagało zastosowania dyspozycji z art. 55 § 1 p.p.s.a. i nałożenia grzywny za niewykonanie ustawowego obowiązku. Oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że opóźnienie miało charakter braku należytej staranności w wykonaniu obowiązku, wbrew twierdzeniom zawartym w treści zażalenia. Sąd pierwszej instancji pouczył bowiem o treści art. 54 p.p.s.a, a realizacja wynikającego z niego obowiązku nie powinna stanowić problemu dla notariuszy, czyli przedstawicieli zawodu zaufania publicznego, od których można oczekiwać ponadprzeciętnej znajomości i poszanowania prawa. Wykonanie przez organ następnych wezwań sądu pierwszej instancji w terminie nie anuluje pierwotnego uchybienia, polegającego na nieprzekazaniu akt sprawy w terminie 30 dni. Nie ma również znaczenia dla przedmiotowego postępowania podnoszony w zażaleniu fakt, że "wnioskodawca błędnie złożył skargę bezpośrednio do WSA w Gliwicach, zamiast wnieść ją za pośrednictwem organu". Obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest niezależny od sposobu wniesienia skargi. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jednakże ustawodawca wprowadził w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. rozwiązanie, zgodnie z którym termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji przesłał skargę organowi, a ponadto w piśmie z 13 stycznia 2023 r. pouczył o treści art. 54 p.p.s.a, a zatem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w zażaleniu, że "sąd nie wskazał obowiązku", "pismo nie było zatytułowane, a jego treść nie sugeruje nawet, że może stanowić wezwanie dokonania określonych czynności". Na marginesie tych twierdzeń NSA wskazuje i podkreśla, że treść obowiązku, któremu organ uchybił nie wynikała z wezwania sądu, ale z obowiązującego przepisu prawa, który organ powinien znać i umieć wykonać. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496). Jak trafnie wskazał WSA, zgodnie z art. 156 § 6 p.p.s.a., sąd może orzec grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Maksymalna wysokość grzywny wynosi zatem w 2023 r. 63 461,50 zł (zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., publ. w MP 2023.171). Grzywna orzeczona zaskarżonym postanowieniem nie przekracza tej granicy, a wręcz jest od tej granicy bardzo odległa. Wymierzając grzywnę w tej wysokości sąd pierwszej instancji słusznie uwzględnił długość opóźnienia w wykonaniu obowiązku – trzykrotne przekroczenie terminu, charakter sprawy, w której czas ma znaczenie oraz to, że organ w całości składa się z prawników o wysokich kwalifikacjach, dla których czynności tego rodzaju nie powinny stwarzać żadnych problemów. Nałożona grzywna jest wystarczająca do realizacji celów grzywny, w niniejszej sprawie celu prewencyjnego i represyjnego, w tym zapobiegnie naruszeniom prawa w przyszłości. Reasumując, w ocenie NSA sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podzielając pogląd wyrażony przez WSA, Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym możliwość wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. zachodzi również wówczas, gdy nieprzekazana sądowi w terminie skarga wszczyna sprawę nienależącą do właściwości sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 309/22; z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OZ 524/12; publ. na stronie internetowej CBOSA). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.