II GZ 341/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia C. S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 563/22 w zakresie odrzucenia skargi C. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 23 grudnia 2021 r. nr DPK.WDU.6060.124.2019.2358 w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 563/23, odrzucił skargę C. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 23 grudnia 2021 r., w przedmiocie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona w terminie, za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych (dalej: PUE) Urzędu Komunikacji Elektronicznej przez pełnomocnika Skarżącej. Wezwaniem z 5 września 2022 r., pełnomocnik Skarżącej został zobowiązany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie oraz nadesłanie pełnomocnictwa, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało przesłane drogą elektroniczną i doręczone pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 9 września 2022 r. Pełnomocnik Skarżącej pismem 9 września 2022 r., nadanym w placówce operatora pocztowego, uzupełnił braki formalne skargi, przysyłając w wersji papierowej podpisaną skargę, pełnomocnictwo oraz resztę wymienionych w skardze załączników. Sąd działając na korzyść strony, uznał tę czynność za prawidłową formę uzupełnienia braków formalnych skargi. Dostrzegając jednak kolejne jej braki, pismem z 18 października 2022 r., WSA wezwał pełnomocnika do nadesłania 116 odpisów skargi, celem doręczenia ich uczestnikom postępowania. Na powyższe wezwanie pełnomocnik Skarżącej odpowiedział w terminie - pismem z dnia 28 października 2022 r. (w formie elektronicznej), wskazując że stosownie do art. 47 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego – a w taki sposób zdaniem pełnomocnika Skarżącej została wniesiona skarga – odpisów się nie dołącza. Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. Sąd I instancji ponownie wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braku formalnego skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez nadesłanie 116 odpisów skargi celem doręczenia ich uczestnikom postępowania. WSA wyjaśnił, że w związku z tym, iż Sąd nie jest w posiadaniu prawidłowo podpisanej skargi w formie elektronicznej, a przy piśmie z dnia 9 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej nadesłał skargę w formie papierowej, WSA przyjął, że skarga została złożona w formie papierowej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik skarżącej przesłał pismo, w którym ponownie podniósł, że w jego ocenie skarga została złożona w formie elektronicznej, a w takim przypadku odpisów się nie dołącza. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał na treść art. 57 § 1, art. 47 § 1 p.p.s.a.) i stwierdził, że dołączenie do skargi odpisów jest konieczne dla doręczenia ich uczestnikom postępowania. Liczba odpisów jest uzależniona od liczby uczestników postępowania, zaś obowiązek dostarczenia odpisu pisma ciąży na stronie skarżącej, którą wezwano do uzupełnienia braku formalnego w zakreślonym terminie i pod stosownym rygorem. Niespełnienie warunku formalnego powoduje zatem niemożność uzyskania stanowiska innych stron, co z kolei narusza zasadę równości stron w postępowaniu. Sąd I instancji przywołał treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13, zgodnie z którą niedołączenie przez stronę skarżącą wymaganej liczby odpisów skargi jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, celem nadania jej dalszego biegu, działał na korzyść strony i na skutek uzupełnienia braków skargi w formie papierowej (pismo z 9 września 2022 r.) przyjął, że skarga została złożona w formie papierowej. WSA nie dysponował prawidłowo podpisaną skargą w formie elektronicznej, o czym profesjonalny pełnomocnik Skarżącej został poinformowany. Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji gdyby uznał, iż skarga w formie elektronicznej jest prawidłowa, pełnomocnik skarżącej winien wpłacić na wezwanie WSA opłatę kancelaryjną na podstawie art. 235a p.p.s.a., celem sporządzenia wydruków skargi i doręczenia ich uczestnikom postępowania sądowego. WSA podkreślił jednak, że skarga wniesiona przez pełnomocnika skarżącej w formie elektronicznej nie spełniała wymogów przepisu art. 46 § 2b p.p.s.a., który jednoznacznie przesądza o obowiązku podpisania wszystkich załączników na zasadach art. 46 § 2a tej ustawy. Ze względu na kategoryczne brzmienie art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. nie można więc przyjmować, że samo opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem wniosku ogólnego. Oczywistym było w ocenie WSA, że nie jest możliwe uznanie, że prawidłowość złożenia skargi będzie oceniana pod kątem spełnienia warunków dla dwóch form równocześnie – częściowo dla formy elektronicznej, a częściowo papierowej, czego zdawał się oczekiwać od WSA pełnomocnik Skarżącej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 47 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i żądanie złożenia 116 odpisów skargi, podczas gdy skarżąca wniosła skargę w formie dokumentu elektronicznego. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę z uwagi na rzekomy brak jej podpisania. Skarżąca wskazała, że skarga na decyzję została złożona za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych udostępnionej przez Prezesa UKE, która jest w rozumieniu art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2070 ze zm.) elektroniczną skrzynką podawczą, tj. dostępnym publicznie środkiem komunikacji elektronicznej służącym do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego, przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego, co orzekający w niniejszej sprawie sąd zupełnie zbagatelizował, nie wyjaśniając ani nie uzasadniając z jakich powodów i z jakiego przepisu miałoby wynikać, że PUE UKE nie jest elektroniczną skrzynką podawczą. Skarżąca podniosła również, że wniesienie pisma przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego (także sądu) na platformie ePUAP gwarantuje wnoszącemu pismo otrzymanie urzędowego potwierdzenia, że dokument wpłynął do adresata będącego podmiotem publicznym. W ocenie pełnomocnika skarżącej, w rozpoznawanej sprawie doszło do podpisania skargi i jej doręczenia w formie elektronicznej, co ma ten skutek, że WSA dysponuje prawidłowo podpisaną skargą, a wezwanie do przesłania skargi w formie papierowej wraz z jej 116 odpisami jest – w świetle art. 47 § 3 p.p.s.a. – bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej, stanowisko Sądu I instancji w odniesieniu do treści art. 46 § 2a p.p.s.a. jest wysoce rygorystyczne, formalistyczne do tego stopnia, że godzi w gwarancję prawa do rozpoznania sprawy i zamyka drogę sądową podczas, gdy w istocie w niniejszej sprawie poddany jest pod wątpliwość techniczny, a nie merytoryczny aspekt podpisu elektronicznego pisma procesowego i samego pisma procesowego składanego przez PUE udostępnioną przez Prezesa UKE. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z art. 57 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga powinna odpowiadać wszelkim wymaganiom, jakie muszą spełniać pisma w postępowaniu sądowym, a zatem winna spełniać wszystkie warunki formalne, które wymienione zostały w art. 46 p.p.s.a. Oprócz wymagań wskazanych w tym przepisie, art. 47 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że do pisma należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. W ocenie NSA nie budzi wątpliwości, że na równi z wymogami pisma, o których mowa w art. 46 p.p.s.a., należy traktować wymogi z art. 47 p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 236-237). W pierwszej kolejności, w celu dokonania instancyjnej kontroli prawidłowości odrzucenia skargi przez WSA, należy przesądzić, czy Sąd I instancji zasadnie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie jej 116 odpisów, czy też – jak uważa pełnomocnik skarżącej – zachodziła podstawa do zastosowania art. 47 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze treść powyższych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że skarga wniesiona przez pełnomocnika skarżącej pierwotnie w formie elektronicznej zawierała brak formalny w postaci braku kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego, a zatem nie spełniała wymogów przepisu art. 46 § 2b w zw. z art. 46 § 2a p.p.s.a. Stanowisko takie można wywieść zarówno z jednoznacznej treści art. 46 § 2b p.p.s.a., z którego wynika obowiązek podpisania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 46 § 2a p.p.s.a. wszystkich załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, a także z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21. Jak wynika z przywołanej uchwały, zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, iż opatrzenie zaufanym podpisem elektronicznym samego pisma przewodniego nie mogło skutkować uznaniem za podpisany w ten sposób całego dokumentu elektronicznego, tj. w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem wniosku ogólnego. W konsekwencji zaś uzupełnienia dostrzeżonego braku przez pełnomocnika skarżącej poprzez nadesłanie skargi papierowej, podpisanej w formie tradycyjnej, Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania skargi strony za złożoną w postaci dokumentu elektronicznego. Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy skarga została wniesiona w formie papierowej (bowiem tylko ta wersja nie zawiera braku formalnego w postaci braku podpisu), to właśnie na warunkach przypisanych dla tej formy, powinno być rozpatrywane spełnienie przez stronę wszystkich wymogów formalnych jej wniesienia. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 47 § 3 p.p.s.a., zwalniający stronę z dołączenia odpisów, bowiem stosuje się go jedynie w przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Jak z kolei wynika z treści art. 47 § 1 p.p.s.a., do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom /.../, co skutkowało zasadnym wezwaniem skarżącej do nadesłania 116 odpisów, celem doręczenia ich uczestnikom postępowania. Niezłożenie przez stronę, pomimo wezwania, wymaganej liczby odpisów skargi, uniemożliwiało nadanie skardze dalszego biegu, co uzasadniało jej odrzucenie, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13, w której przyjęto, że niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. było zgodne z prawem. W tych okolicznościach NSA oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.